谈法官的职业思维方式/项书彬

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 14:40:50   浏览:9399   来源:法律资料网
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谈法官的职业思维方式

论文提要:
法律思维有别于其他思维,作为一名职业化法官,裁判案件时,应将合法性思考放在第一位。本文以法律的权利与义务关系分析为基本线索,强调法官判案应该做到合法性优于客观性;程序公正优于实体公正;形式合理性优于实质合理性;普遍性优于特殊性;理由优于结论;并强调法官裁判案件要保持中立,平等地对待当事人。这样,才符合现代司法理念对职业化法官的要求。这是撰写本文的主要内容和目的,同时呼吁社会各界当社会争议发生时,法官们用法律思维解决问题的方式能为他们接受和容忍,这也是撰写本文的另一目的。全文共8200余字。


人们在思维的方法上主要有政治思维、经济思维、法律思维、道德思维、科学思维等等。当社会争议发生时,我们用不同的思维方式来解决它,可能会有恰恰相反的结果。因此,问题不同,运用的思维方式也不同。法律思维是指在公共决策及在决策过程中按照法律逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式,其特点是合法性的思考方式。 政治思维则偏重于平衡、妥协、制约,其特点是思维过程始终围绕着政治上的利弊来权衡这样一个中心,如果以此来处理案件,则会使简单案件复杂化。经济思维是追求经济效率,其特点是投入产出比较,如果以此来处理案件,则会助长腐败,天平失衡。法律是人们遵循的最高底线,而道德是最低底线,不能用法律制裁不道德行为。以道德思维来处理案件,往往迎合大众的非理性心理。如果用科学思维来解决法律问题,将会造成许多案件无法得出结论。因为科学思维注重的是客观事实,用科学实验的方法可以无数次的重复;而法律事件中的客观事实是不可再现的,无法重复的。在法律思维与政治、经济、道德、科学思维发生矛盾时,作为一名职业化法官应该是法律思维至上。如果对法律职业者思维方式再作细致划分,检察官、律师的思维与法官的思维有一定区别。检察官是进攻性的法律思维,列举大量事实证据,指控被告人有罪,要求法庭对被告人科以刑罚;律师是防御性的法律思维,尽一切方式辩解,证明被告人无罪、罪轻,提供并要求法庭从轻、减轻、免除对被告人追究刑事责任的材料和意见;法官是中立性的法律思维,他要比较攻、防的理由作出判断。因此,法律职业者最典型的代表是法官,法律思维的最典型形态是法官思维 。正如英国上诉法院的首席大法官爱得华.科克曾经讲到的“法官具有的是技术理性,而普通人具有的是自然理性,……对法律的这种认识有赖于在长年的研究和经验中才能得以获得的技术”。这充分说明了法官的思维与普通大众的生活逻辑并非雷同,而是根据职业的专门逻辑进行的,并且这种独特的思维必须经过长期的职业训练才能养成。在一个法治国家中,法官的法律思维所遵循的原则和规律要求是以法律的权利义务关系分析为基本线索,强调合法性要优于客观性,程序公正优于实体公正,形式合理性优于实质合理性,普遍性优于特殊性,理由优于结论,中立、平等裁判案件。
合法性优于客观性
合法性是指法院的裁判有法律上成立的理由来支持,客观性是指法院的裁判有案件的客观事实来支持。法官审理任何案件都必须坚持“以事实为根据”。那么,这个“事实”是客观事实还是法律事实?对当事人而言,由于他们往往亲身经历了案件的全过程,对案件的来龙去脉、发展过程和最终结果可能是很清楚的,他们相信他们所阐述的事实是客观事实。但对法官而言,他不是案件事实的亲身经历者,所以只能依据法庭的程序和证据规则,依照当事人各方提供的各种证据来认定有关案件事实,这叫法律事实。有些案件由于时间长、时过境迁,直接证据少,无目击证人,或者关键证据灭失,以及人的认识能力所限等原因根本无法再现案件客观事实,法官就只能依据有证据支持的法律事实判案。因此,在对事实问题的认定上,当事人和法官之间有时存在很大的认识上的误差。如果法官不按当事人认为的所谓客观事实认定,当事人肯定说你这个法官不公正 。就会出现缠诉上访事件发生,因此,我们在立案和诉讼过程中,要正确行使释明权,告知当事人诉讼风险和举证不能的法律后果,正确导诉。
客观真实性与合法性这两者在有的案件中可调和,如借贷案件,原被告诉辩一致,证据的“三性”具备,案件事实清楚,证据充分,这样的裁判结果一般是完美的。但有的案件只能选择不能调和,这在案件审理中常常出现,我们认为合法性优于客观性,即两者发生矛盾不能调和时,法官要牺牲客观性,选择合法性。在司法领域中,客观真实性原则要受到合法性原则的限制和超越。这种限制和超越主要表现在以下四个方面。
1、客观真实性原则要求不查明事实真相,就不能下结论。司法活动则恰恰与之相反,裁判者对其受理的任何案件,都应作出明确的结论,即案件事实真实性难以查明,他也必须以确定的裁判意见来解决争议。换言之,在认识行为的目的不能达到,事实真相不明的时候,司法裁判者也不能推卸作出确定结论的责任 。应根据现有的法律事实下判。如一小学生放学回家,被一楼上掉下的一块装潢瓷砖击中头部而死亡,而当时该楼有四户人家正在装潢,使用的瓷砖与砸死该小学生的瓷砖一样,如这四户人家对其无过错不能举证,法院则要判令该四户人家共同承担侵权赔偿责任。我们知道,这样下判按照客观真实性的原则要求,必有三户人家是冤枉的,但法官判案是按照事先确定的游戏规则——证明责任分配——举证不能——责任自负。在刑事诉讼中,则要坚决贯彻执行控方举证,疑罪从无的原则,绝不能久拖不决,超期羁押。
2、客观真实性原则要求无条件的尊重客观事实。司法活动要求是有条件的尊重客观事实,不是存在就有效,而是合法才有效。美国著名的“米兰达警告”对犯罪嫌疑人的口供能否作为证据使用作了明确规定,如果警察在审讯时没有预先按规定作出四条警告,就进行讯问,或者在犯罪嫌疑人要求会见律师,而律师尚未到来之时就进行讯问,那么,被讯问人的供词一律不得作为证据进入司法程序 。“米兰达警告”意味着证据的价值必须经由合法性来检验,不能通过合法性检验的证据,如肉刑逼供、任意搜查、非法窃听等不择手段获取的证据,尽管在客观上是不容置疑的,但是,在法律的意义上都等于不存在,不能作为证据使用。我国诉讼证据中有关举证时限、非法证据排除规则等就是这样规定的。
3、客观真实性原则要求不能以虚构的事实下结论。但现代司法创造了法律推定和法律拟制,必要时用虚构的事实下结论。一是法律推定。不是事实推定,事实推定是指以已知事实推定未知事实,法律推定是某种事实不问客观上有无此事,由法律规定某种事实存在或不存在的硬性规定。法律推定分二种,一种是属于允许证伪(抗辩)的推定,如某人失踪之后,经过一定期间,法院可根据利害关系人之请求推定并宣告其死亡;刑事被告人在法庭作出判决之前,法律推定其无罪;民事上有过错推定规则等。如果能够有效地证明存在着相反的客观事实,那么原有的假设推定就会被抛弃。另一种是不允许证伪(抗辩)的推定,如买受人在货物交付后,于约定的质量异议期限内不提出质量异议,即推定货物质量合格等,这类推定即使当事人提出确凿的证据证明其质量确有问题,也不会加以更改而会继续被法律所承认,并具有排斥客观事实的法律效力。二是法律拟制。“拟制”英文翻译为胡编乱造。即把事实上本来不存在的事说成存在。如人,法律上拟制“法人”、“公告送达”又称拟制送达,事实上并没有送达而视为送达,并不许抗辩,法官并依据这些虚构的事实判案。这些虚构的事实,与客观事实是大相径庭的,但在司法活动的领域中,这些都是合理和自然的事实,相反,谁要是主张用实事求是和客观真实性原则来清除这些背离事实真相的拟制和推定,才会被视为丧失理智的举动 。
4、客观真实性原则要求真相未查明,调查工作不停止。司法活动在某些方面是不允许查明事实真相的。一是法定期限限制。如刑事过去受实事求是和不冤枉一个好人,也不放纵一个坏人的影响,为查明案情,致使超期羁押现象严重,《他被超期拘留28年》一文的报导就是血的教训,法的悲哀,现代刑事诉讼制度要求,期限一到就不允许再查明真相,根据疑罪从无,无罪推定原则要求,放人。二是既判力限制。司法已决事项是在罗马法律规定,裁判一经生效就是法律,不允许改变,即客观事实不允许再查明。今后对既判力,民事审判几乎不能改,除非涉及公共利益,新发现证据。刑事有罪改无罪,但罪轻罪重不改。三是合法权利限制。如作亲子鉴定,当一方要求作亲子鉴定而另一方不同意的,不允许再探究事实真相,即推定小孩是亲生的,以保护公民隐私权和子女的合法权益。
以上说明,当客观真实性与合法性在司法过程中发生矛盾时,法律思维强调合法性优于客观性,法官判案的依据是法律事实,必要时可根据虚构事实判案,绝不允许久拖不决。
程序公正优于实体公正
实体公正指的是结果的公正,程序公正指的是过程的公正。法官判案必须“以法律为准绳”,这个法律既包括实体法也包括程序法。在多年司法实践中,我们受“成者王候败者寇”的丛林文化结果论的影响,去努力追求结果的真,存在轻程序重实体的错误倾向,认为只要实体裁判正确,程序是否合法并不重要。要知道程序公正是实体公正的保障,程序法上所规定的各项证据规则、庭审规则,必要的期限限制以及方法步骤,限制了法官判案中的专断,有利于法官查清案件事实,正确适用法律。程序是诉讼的规则,只有依据程序进行的诉讼才是法律意义上的诉讼。我们把审判比作是一场球赛,如果没有比赛规则,裁判员不是根据严格的规则程序进行裁判,而是球场吹黑哨,那么这样的比赛结果又有什么意义呢?如果我们法官在审判时忽视了严格的程序,开庭没有通知被告人,就作出判决,即使判决实体是公正的也不存在司法公正可言。一些严重违反程序的行为如刑讯逼供,非法取证等,即使个案的裁判结果是公正的,也损害了整个司法制度的公正性,犹如采食了“毒树之果”,因此从根本上说是不公正的 。
程序公正的重要性如前所述和客观真实性与法律事实也有联系。民事诉讼可能不会完全再现客观事实,因此也可能不会完全实现实体上的绝对公正。但是,如果我们在程序上能做到公正,就有可能最大限度地实现实体公正,让法律事实尽可能地接近客观事实。即使不能接近客观事实,也能让当事人理解自己败在什么地方,法院为什么未支持或未完全支持我们的诉讼请求,从而心悦诚服,减少和避免缠诉上访现象发生。过去,我们习惯于“纠问式”审判方式,这种模式的特点就是法官负责调查取证,任何因事实不清而导致的问题,责任都难免要有法官来承担。现在,通过审判方式改革,在采用当事人主义的“抗辩式”诉讼方式中,查证事实的工作已转有当事人或控方承担,因不能提供有效证据而导致败诉,只能是责任自负 。因此,程序公正可以消除当事人对审判结果公正性的合理怀疑。因为,人们有时候并不确切地知道判决的“公正标准”,只要法院办案的程序符合了他们心目中的公正要求,比如,应有的权利给予了保护,意志得到尊重等,他们就确信法院是站在公正的立场上来维护自己的权益,并由此推断:判决是公平的。所以,我们认为,只重实体法,不重程序法,会造成程序不公正,程序不公正也会导致实体不公正,不按程序法给刑事被告人足够的申辩机会,审清所有关键事实,就会可能造成冤案。反过来,只重程序公正,不顾实体公正,也会放纵犯罪,造成对社会更大、更多的不公正,如美国黑人球星辛普森杀妻案,就是最好的证明。可见两者并重才是我们正确的改革方向 ,也是我们办案的努力方向。当程序公正与实体公正这二者发生矛盾时,我们绝不能对案件久拖不决,法官要明智地选择,即程序公正优先于实体公正。因此,我们要以程序公正为条件去追求实体公正,而不能绕开程序公正去追求实体公正,程序公正永远是司法公正的第一位要求。
形式合理性优于实质合理性
形式合理性指的是合法理,实质合理化指的是合常理。在司法领域中,对各种争端的处理都必然会涉及实质合理性与形式合理性的问题,对于我们法官来说,一个裁判能够做到既符合实质合理性的要求,也符合形式合理性的要求,在两种合理性可以兼得的情况下,一般不会有什么人会故意地非要减损某种合理性不可。但是,在两者发生冲突且不可两全的情况下,是坚持实质合理性优先,还是坚持形式合理性优先?理性化程度越低的法律制度,强调人治,就越会倾向于前一种选择。现代司法理念强调法制,因为法律是一个形式化的公共理性,高度抽象化的公共理性,法律依其形式合理性运作。如果形式合理性与实质合理性发生冲突二者必取其一时,我们法官只能牺牲实质合理性而取形式合理性。如法律规定的责任年龄,并不能代表他们的身体状况,智力状况与其年龄成正比,不满14周岁的人不负刑事责任;不满18周岁的人不得判处死刑;父母对已满18周岁的子女无抚养义务;未领取结婚证的婚姻不受法律保护;民事诉讼举证责任分配、举证时限、非法证据排除规则、优势证明标准等;刑事诉讼疑罪从无、无罪推定、法无明文规定不为罪原则等;行政诉讼被告负举证责任以及有关时效规定、法律推定、法律虚拟规定等以法律形式作出明确的硬性规定。审判委员会讨论案件实行少数服从多数等的规定,更说明了形式合理性优先于实质合理性,因为“真理往往掌握在少数人手中”。因此,我们法官判案要合法理。
普遍性优于特殊性
法律强调用同样的标准约束每一个人,法律规则本身具有普遍性,但任何一个案件都有其特殊的一面。法律思维应强调普遍性优于特殊性,案件情形在立法上被考虑到了,就上升为普遍性,如果立法上未考虑到,就是特殊性。现在法院工作中,困扰法官的就是立法上未考虑到的情形往往会为社会公众左右。法院因强调某种利益从而达到排斥普遍的结果,法官为公众服务的方式与行政官员不一样,行政官员常主动为公众服务,而且这种主动服务对社会任何一方不构成危害。法院为公众服务的方式,是通过减损一方利益来增进另一方利益,即把钱从甲的口袋里放入乙的口袋里。法官服务方式的特殊性,要求必须严格按照公布的规则办案 ,不能改变判案标准,要求同一类型情节的案件同一定罪量刑尺度,不能一个“师傅一把尺”,搞下不为例。因此,在法律思维的作业过程中,必须坚持普遍性规则的优先地位,在刑事诉讼活动中,要坚持法无明文规定不为罪和疑罪从无原则;在民事诉讼中,要坚持举证、质证、认证规则,坚持按优势证明标准判案;在行政诉讼中要坚持对被诉具体行政行为合法性审查原则,而不是审查原告有无违法行为。因而不能以本案的特殊性来排斥普遍性规则的适用,除非这种处理方法成为一种先例——特殊性被提升为普遍性。
理由优于结论
在民商事案件中,诉辩双方一般都有部分理由,如原告诉称,被告辩称或反诉称等,这要看谁的理由大,一般很少有案件一方百分之百有理,另一方百分之百无理,正义和邪恶的较量在民事案件中很少 ,法官判案有一个自由心证问题,因此,所有判决结果都不是唯一的,在刑事案件中,还存在有罪与无罪,此罪与彼罪的问题。如果有罪无罪、此罪与彼罪证据充分,无争议,则还存在量刑的问题。刑种的选择,刑期的选择也不是唯一的。这就要求我们法官,在法律思维中,要找到充分的理由,因为判决结果并不能信服社会,而是让理由信服社会。法官切记不能信服结论,而是信服理由,法官事先不能作结论,而是选择哪个理由最充分,再选择最靠近的结论。否则要犯逻辑理由偏格错误。因此,我们法官审理案件、合议、写判决书时,一定要注重理由,使人们看了判决理由,就会必然联想到结论,认为作出这样的结论是顺理成章的事。
中立、平等裁判案件
法官裁判案件的思维特点是要保持中立性。司法中立是司法权威的一个重要保障,是司法获得公众信任的源泉。司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立;司法权在政府与民众、公与私之间的中立;司法权在诉讼当事人之间保持中立。具体内容包括:法官与案件和案件当事人没有利害关系,即主体中立;诉讼制度的设计使法官处于当事人“等距离”的不偏不倚的中立地位,即制度中立;审判案件的法官有良好的品行和能力,用中立的立场、语言和方式驾驭庭审,即庭审中立;法官始终以一个“正义的守护者”的身份来实现司法公正。中立性思考中最重要的是法官相对于当事人和案件的中立。它要求法官在司法活动中相对于控诉一方或者辩护一方的活动没有明显的倾向性,始终处于中立的裁判者地位的属性 ,要求法官如排球裁判一样居中裁判,不偏不倚地对待原被告和控辩双方,而不能像足球裁判那样满场奔跑。法官严守中立是由司法权的特殊性所决定,也是法官独立性所要求的法官角色定位。法官休厄特有句名言:“不仅要主持正义,而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到是在主持正义这一点不仅是重要的,而且是极为重要的。” 事实上,法官在司法活动中表现出超然、中立、刚毅的品格,保证不偏不袒地审理案件,使当事人看到的是文明、威严、博学、亲和的法官,当事人及公众在心理上就会产生公正感和信任感。由此作出裁判,当事人的服判息诉率必然上升。如果法官不能保持中立,其裁判结果的公正性就会受到怀疑。
在司法活动中,法官应平等对待各方当事人,对于任何公民,不论其民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限如何,都不能给予特殊的优待,也不能予以任何歧视。我国法律确认和保护公民在享有权利和承担义务上处于平等的地位,公民在适用法律上一律平等,法官对任何公民的合法权益都要平等的予以保护,对任何公民的违法行为都要平等地追究。在诉讼中,不管是机关团体、企事业单位还是普通个人,不管是国有企业法人还是私营企业法人,也不管是本地企业法人还是外地企业法人,或者是内资企业法人和外资企业法人,都是平等主体,都享有平等的国民待遇,平等地依法保护自己的权利,平等地承担义务。平等、对等原则不仅是指公民在适用法律上一律受到法律保护,而且一律受到平等制裁,对于自恃地位高、权势大而企图逃避法律制裁者,坚决刹住其嚣张气焰,依法平等制裁,做到“同样的情况同样对待,不同的情况不同对待” 。平等对等各方当事人,不搞地方保护主义,不办“关系案、人情案、金钱案”,维护国家法制的统一,这也是现代司法对法官的基本要求。
综上所述,法官应当具有共同的法律思维来解决法律问题,但法律思维不单是法官的事,必须要得到社会各界的认同,不然,难有生根发芽的土壤。一些当事人甚至领导同志对法院审判的案件有这样那样的意见,很大程度是由于不同思维方式的冲突所产生的,也就是说,他们不是以法律思维来看待法院的审判。而全民的法律思维的形成是一个渐进的过程,我国法治建设刚刚起步,在社会中培育法律思维还是一项艰巨的任务。在今后的法治实践进程中,要不断提高法律素养,增强对法律的信仰,树立法律至上的理念,尤其是在观念及社会生活中建立起法律的最高权威,无疑是至关重要的。此外,根据司法公正要求,法官办案除坚持将合法性思考摆在第一位的考虑因素外,还要考虑到办案的社会效果。一是要正确处理好办案质量和效率的关系,既要坚持质量第一,确保案件裁判结果正确,经得起检验,又要讲究效率,树立“迟到的公正就是不公正”的观念,依法在法定期限内审结案件;二是要积极推广调解方式结案,能调则调,需判则判,争取多调少判 ,减少讼累和执行难度,以实现法律效果与社会效果相统一,维护司法权威;三是法官要从自己的一言一行、一举一动,从办案的每一个环节抓起,做到“不以善小而不为,不以恶小而为之”,使法官的言行举止符合司法礼仪要求和法官职业要求,增强人民群众和诉讼当事人对法官的认同感,切实做到“司法公正树形象”。


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国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见

国务院


国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见

国发〔2009〕19号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  上海有比较完备的金融市场体系、金融机构体系和金融业务体系,有雄厚的制造业基础和技术创新能力,有先进的现代航运基础设施网络。推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,加快建设国际金融中心、国际航运中心和现代国际大都市,是我国现代化建设和继续推动改革开放的重要举措;是贯彻落实科学发展观,转变经济发展方式,突破资源环境承载能力制约,实现全面协调可持续发展,继续发挥上海在全国的带动和示范作用的必然选择。在当前应对国际金融危机的关键时期,要站在全局和战略的高度,充分认识加快上海国际金融中心和国际航运中心建设的重要性,努力推进上海率先实现产业结构优化和升级,率先实现经济发展方式的转变。为此,提出以下意见:

  一、推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心的重大意义

  (一)推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心,既是上海实现又好又快发展的需要,也是更好地服务于全国发展的需要。现代服务业和先进制造业发展水平,是衡量一个国家经济社会发达程度的重要标志,是一个国家综合实力、国际竞争力和抗风险能力的集中体现。提高现代服务业和先进制造业就业比重和产值比重,提升产业附加值和国际竞争力,是推进产业结构升级、加快转变经济发展方式的必由之路;是适应全球化新格局和对外开放新形势,加快构筑新的竞争优势,提高国家整体竞争力的有效途径。推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心,有利于上海突破资源环境承载力逐渐下降的制约,增强可持续发展的能力;有利于拓展金融资源运作空间,提高金融资产配置效率,更好地维护国家经济金融安全;有利于强化航运枢纽中心地位,更好地满足周边地区和全国的国际航运要求;有利于通过改革开放和创新的先行先试,加快形成更具活力、更富效率、更加开放的体制机制,奠定科学发展的体制基础。

  (二)推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心,有利于更好地夯实并充分发挥上海的比较优势。上海具有比较完善的现代市场体系、现代金融体系、先进的港口基础设施、高效的航运服务体系,以及便捷的交通运输网络;有广泛参与全球竞争的周边经济腹地,具有加快形成国际金融中心和国际航运中心的有利条件。采取有力措施,加快推进上海国际金融中心和国际航运中心建设,大力发展金融业、航运业等现代服务业和先进制造业,率先转变经济发展方式,可以使上海更好地发挥综合优势,更好地发挥带动示范作用,更好地服务长三角地区、服务长江流域、服务全国。

  二、推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心的指导思想和原则

  (三)指导思想:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,进一步解放思想,进一步改革开放,进一步发挥优势,继续当好全国改革开放的排头兵,充分发挥对长三角地区乃至全国的带动和示范作用。要坚持科学发展,不断扩大发展规模,完善发展机制,提高发展水平;要在发展中优化经济结构,优先发展金融、航运等现代服务业,以及以高端制造和研发为主的先进制造业,不断增强服务功能,提高核心竞争力;要在发展中创新发展思路,坚持先行先试,不断创新体制机制,提高体制运行效率;要在发展中坚持市场化、国际化和法治化,不断改善投资环境,提高对外吸引力;要在发展中发挥比较优势,努力完善区域分工,不断扩大辐射带动效应,提高专业分工和协作水平。

  (四)把握的原则:处理好深化改革与加快发展的关系,坚持以改革促发展,以改革解难题,以改革建制度,为现代服务业和先进制造业发展营造良好体制环境;处理好先行先试与制度规范的关系,通过创新和探索,加快与国际惯例接轨,为全国性的制度规范奠定实践基础,发挥示范作用;处理好突出重点与全面推进的关系,以金融业、航运业和先进制造业为重点,不断创新服务业态,不断提高制造业的核心竞争力和附加值,全面提升现代服务业和先进制造业的发展水平;处理好加快发展现代服务业与发展先进制造业的关系,形成现代服务业与先进制造业相互支撑、相互带动的产业发展格局;处理好推进金融创新与完善金融监管的关系,在推进金融改革、创新和开放过程中,努力维护金融体系的安全和稳定;处理好推进上海自身发展与区域协作发展的关系,按照国家明确的战略定位和分工,加强上海与长三角地区以及国内其他中心城市的相互协作和支持,加强与香港的优势互补和战略合作,形成分工合理、相互促进、共同发展的格局。

  三、国际金融中心和国际航运中心建设的总体目标

  (五)国际金融中心建设的总体目标是:到2020年,基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心;基本形成国内外投资者共同参与、国际化程度较高,交易、定价和信息功能齐备的多层次金融市场体系;基本形成以具有国际竞争力和行业影响力的金融机构为主体、各类金融机构共同发展的金融机构体系;基本形成门类齐全、结构合理、流动自由的金融人力资源体系;基本形成符合发展需要和国际惯例的税收、信用和监管等法律法规体系,以及具有国际竞争力的金融发展环境。

  (六)国际航运中心建设的总体目标是:到2020年,基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效,具有全球航运资源配置能力的国际航运中心;基本形成以上海为中心、以江浙为两翼,以长江流域为腹地,与国内其他港口合理分工、紧密协作的国际航运枢纽港;基本形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系,以及国际航空枢纽港,实现多种运输方式一体化发展;基本形成服务优质、功能完备的现代航运服务体系,营造便捷、高效、安全、法治的口岸环境和现代国际航运服务环境,增强国际航运资源整合能力,提高综合竞争力和服务能力。

  四、国际金融中心建设的主要任务和措施

  (七)加强金融市场体系建设。上海国际金融中心建设的核心任务是,不断拓展金融市场的广度和深度,形成比较发达的多功能、多层次的金融市场体系。不断丰富金融市场产品和工具,大力发展企业(公司)债券、资产支持债券,开展项目收益债券试点,研究发展外币债券等其他债券品种;促进债券一、二级市场建设及其协调发展;加快银行间债券市场和交易所债券市场互联互通,推进上市商业银行进入交易所债券市场试点。根据投资者资产配置和风险管理的需要,按照高标准、稳起步和严监管的原则,研究探索并在条件成熟后推出以股指、汇率、利率、股票、债券、银行贷款等为基础的金融衍生产品。加大期货市场发展力度,做深做精现有期货品种,有序推出新的能源和金属类大宗产品期货,支持境内期货交易所在海关特殊监管区内探索开展期货保税交割业务。拓宽上市公司行业和规模覆盖面,适应多层次市场发展需要,研究建立不同市场和层次间上市公司转板机制,逐步加强上海证券交易所的主板地位和市场影响力。研究探索推进上海服务长三角地区非上市公众公司股份转让的有效途径。优化金融市场参与者结构,积极发展证券投资基金、社保基金、保险资产、企业年金、信托计划等各类机构投资者。根据国家资本账户和金融市场对外开放的总体部署,逐步扩大境外投资者参与上海金融市场的比例和规模,逐步扩大国际开发机构发行人民币债券规模,稳步推进境外企业在境内发行人民币债券,适时启动符合条件的境外企业发行人民币股票。在内地与香港金融合作框架下,积极探索上海与香港的证券产品合作,推进内地与香港的金融合作和联动发展。积极发展上海再保险市场,鼓励发展中资和中外合资的再保险公司,吸引国际知名的再保险公司在上海开设分支机构,培育发展再保险经纪人,积极探索开展离岸再保险业务。

  (八)加强金融机构和业务体系建设。根据金融市场体系建设的需要,大力发展各类金融机构,重点发展投资银行、基金管理公司、资产管理公司、货币经纪公司、融资租赁公司、企业集团财务公司等有利于增强市场功能的机构。积极推进符合条件的金融企业开展综合经营试点,培育和吸引具有综合经营能力和国际竞争力的金融控股集团,在试点过程中探索建立金融监管协调机制。鼓励发展各类股权投资企业(基金)及创业投资企业,做好上海金融发展投资基金试点工作。积极拓展各类金融业务,推动私人银行、券商直投、离岸金融、信托租赁、汽车金融等业务的发展,有序开发跨机构、跨市场、跨产品的金融业务。开展商业银行并购贷款业务,为企业并购活动提供资金支持。鼓励个人购买商业养老保险,由财政部、税务总局、保监会会同上海市研究具体方案,适时开展个人税收递延型养老保险产品试点。根据国家金融对外开放总体进程,稳步推进金融服务业对外开放,支持设在上海的合资证券公司、合资基金公司率先扩大开放范围。

  (九)提升金融服务水平。健全金融服务方式和手段,大力发展电子交易,促进各类金融信息系统、市场交易系统互联互通,降低交易成本,提高交易效率。完善金融服务设施和布局规划,进一步健全为市场交易服务的登记、托管、清算、结算等统一高效的现代化金融支持体系,提高上海金融市场效率和服务能力。加强陆家嘴等重要金融集聚区的规划和建设,全面提升金融集聚区的服务功能。规范发展中介服务,加快发展信用评级、资产评估、融资担保、投资咨询、会计审计、法律服务等中介服务机构,加强监管,增强行业自律,规范执业行为。在上海建立我国金融资讯信息服务平台和全球金融信息服务市场。充分发挥上海金融市场种类齐全、金融机构体制健全、金融发展环境良好的优势,先行在上海开展金融市场、金融机构、金融产品等方面的改革和创新。制定并完善促进金融创新的政策,形成以市场需求为导向、金融市场和金融企业为主体的金融创新机制。

  (十)改善金融发展环境。加强金融法制建设,加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收和法律制度。完善金融执法体系,建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制,探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构。加强社会信用体系建设,以金融业统一征信平台为载体,完善企业和个人信用信息基础数据库建设,促进信用信息共享。适应上海金融改革和创新的需要,不断完善金融监管体系,改进监管方式,建立贴近市场、促进创新、信息共享、风险可控的金融监管平台和制度。加强跨行业、跨市场监管协作,加强地方政府与金融管理部门的协调,维护金融稳定和安全。

  五、国际航运中心建设的主要任务和措施

  (十一)优化现代航运集疏运体系。适应区域经济一体化要求,在继续加强港口基础设施建设基础上,整合长三角港口资源,形成分工合作、优势互补、竞争有序的港口格局,增强港口综合竞争能力。加快洋山深水港区等基础设施建设,扩大港口吞吐能力。推进内河航道、铁路和空港设施建设,优化运输资源配置,适当增加高速公路通道,大力发展中远程航空运输,增强综合运输能力。促进与内河航运的联动发展,充分利用长江黄金水道,加快江海直达船型的研发和推广,从船舶技术和安全管理方面采取措施,推动洋山深水港区的江海直达,大力发展水水中转。充分发挥上海芦潮港集装箱中心站及铁路通道作用,做好洋山深水港区铁路上岛规划研究,逐步提高铁水联运比例。

  (十二)发展现代航运服务体系。积极研究采取措施,降低国际集装箱中转成本,鼓励我国外贸集装箱在上海国际航运中心转运。充分发挥上海靠近国际主航线的区位优势,以及工业基础、人才资源、商务环境等方面的综合优势,大力发展船舶交易、船舶管理、航运经纪、航运咨询、船舶技术等各类航运服务机构,拓展航运服务产业链,延伸发展现代物流等关联产业,不断完善航运服务功能。完善航运服务规划布局,进一步拓展洋山保税港区的功能,发展北外滩、陆家嘴、临港等航运服务集聚区。引导和规范船舶交易市场健康发展,充分发挥上海航运交易所的船舶交易和运价信息发布功能,加快建设全国性船舶交易信息平台,在上海形成具有示范作用的船舶交易市场。建立上海国际航运中心综合信息共享平台,促进形成便捷高效的长三角区域及长江干线港口、航运信息交换系统。

  (十三)探索建立国际航运发展综合试验区。研究借鉴航运发达国家(地区)的航运支持政策,提高我国航运企业的国际竞争力。实施国际航运相关业务支持政策。将中资“方便旗”船特案减免税政策的执行截止日期由2009年6月30日延长至2011年6月30日。对注册在洋山保税港区内的航运企业从事国际航运业务取得的收入,免征营业税;对注册在洋山保税港区内的仓储、物流等服务企业从事货物运输、仓储、装卸搬运业务取得的收入,免征营业税。允许企业开设离岸账户,为其境外业务提供资金结算便利。在完善相关监管制度和有效防止骗退税措施前提下,实施启运港退税政策,鼓励在洋山保税港区发展中转业务。探索创新海关特殊监管区域的管理制度,更好地发挥洋山保税港区的功能。

  (十四)完善现代航运发展配套支持政策。加快发展航运金融服务,支持开展船舶融资、航运保险等高端服务。积极发展多种航运融资方式,探索通过设立股权投资基金等方式,为航运服务业和航运制造业提供融资服务。允许大型船舶制造企业参与组建金融租赁公司,积极稳妥鼓励金融租赁公司进入银行间市场拆借资金和发行债券。积极研究有实力的金融机构、航运企业等在上海成立专业性航运保险机构。优化航运金融服务发展环境,对注册在上海的保险企业从事国际航运保险业务取得的收入,免征营业税。积极研究从事国际航运船舶融资租赁业务的融资租赁企业的税收优惠政策,条件具备时,可先行在上海试点。研究进出口企业海上货物运输保费的有关税收政策问题。丰富航运金融产品,加快开发航运运价指数衍生品,为我国航运企业控制船运风险创造条件。

  (十五)促进和规范邮轮产业发展。允许境外国际邮轮公司在上海注册设立经营性机构,开展经批准的国际航线邮轮服务业务。鼓励境外大型邮轮公司挂靠上海及其他有条件的沿海港口,逐步发展为邮轮母港。为邮轮航线经营人开展业务提供便利的经营环境。研究建立邮轮产业发展的金融服务体系,在保险、信贷等方面开设邮轮产业专项目录,促进邮轮产业健康有序发展。

  六、加快推进先进制造业和技术先进型服务企业的发展

  (十六)以现有制造能力为基础,以调整、优化和提高为方向,以研发、创新和增值为重点,不断提高制造业的核心竞争力和产业附加值。大力发展先进制造技术,着力提升汽车、装备、船舶、电子信息等优势制造业的研发能力和核心竞争力;加快发展航空航天、生物医药、新能源、新材料等新兴制造业和战略产业;优化发展精品钢材、石油化工等基础制造业;增强先进制造业发展的技术支撑和服务能力。在浦东新区开展鼓励技术先进型服务企业发展政策试点工作,支持从事软件研发及服务、产品技术研发及工业设计服务、信息技术研发及外包服务、技术性业务流程外包服务等业务的技术先进型服务企业的发展。自2009年1月1日起至2013年12月31日止,对符合条件的技术先进型服务企业,减按15%的税率征收企业所得税;技术先进型服务企业职工教育经费按不超过企业工资总额8%的比例据实在企业所得税税前扣除;对技术先进型服务企业离岸服务外包业务收入免征营业税。设立政府创业投资引导基金,引导创业投资企业加大对先进制造和先进技术服务领域初创期企业的资本投入。

  七、加强组织领导和协调服务

  (十七)建立健全上海国际金融中心和国际航运中心建设的指导协调机制。建立由发展改革委牵头,有关部门参加的协调机制,加强对上海国际金融中心和国际航运中心建设的指导、协调和服务。进一步细化相关政策措施,认真研究解决推进上海国际金融中心和国际航运中心建设过程中出现的新情况和新问题。
  (十八)转变政府职能,加强政府服务,营造良好环境。上海市政府要从全局和战略的高度,充分认识上海国际金融中心和国际航运中心建设的长期性和艰巨性,增强责任感、紧迫感和使命感,精心筹划实施方案,扎实推进各项工作。要加快政府职能转变和管理创新,加快事业单位改革,加快构建服务型政府,深入推进浦东综合配套改革,使上海成为全国行政效能最高和行政收费最少的地区,成为中介服务最发达的地区。要加快淘汰落后产业和弱势产业,积极推进产业转移和产业升级,积极推进国有企业改革和重组,完善有利于现代服务业和先进制造业加快发展的政策和体制环境。要建立健全有利于人才集聚的机制,研究制定吸引各类高层次人才的配套措施,加强职业教育和培训,营造良好、便利的工作和生活环境,使上海成为国际化高端人才的集聚地,为上海国际金融中心和国际航运中心建设提供人才支撑。

                        国务院
                    二○○九年四月十四日


定西市人民政府办公室关于印发定西市依法行政考核办法的通知

甘肃省定西市人民政府办公室


定西市人民政府办公室关于印发定西市依法行政考核办法的通知

定政办发[2009]115号


各县区人民政府,市直有关部门,驻定有关单位:

  《定西市依法行政考核办法》已经2009年8月19日市政府第37次常务会议研究同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



  附件:1、定西市县(区)政府依法行政考核标准

     2、定西市政府部门依法行政考核标准





   二〇〇九年九月三日



定西市依法行政考核办法



第一章 总 则



  第一条 为全面推进依法行政,加快建设法治政府,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本市行政区域内的依法行政考核工作,适用本办法。

  第三条 本办法所称依法行政考核,是指考核机关对考核对象贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《定西市人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定意见》推进依法行政、建设法治政府情况进行的考查、评价和奖惩等活动。

  第四条 市、县区人民政府统一领导本行政区域内的依法行政考核工作。

  第五条 依法行政考核应当遵循实事求是、公平公正、统一组织、分级负责、公众参与的原则。

  第六条 依法行政考核纳入政府、政府部门及其工作人员的实绩考核指标体系。



第二章 考核机关



  第七条 市人民政府负责对所属部门和县区人民政府依法行政情况进行考核。

  县区人民政府负责对所属部门和乡镇政府依法行政情况进行考核。

  市、县区人民政府设立的依法行政工作领导小组办公室具体组织依法行政考核工作。

  第八条 实行双重管理的部门,由地方人民政府进行考核,并充分听取其上级管理部门的意见,考核结果抄告其上级管理部门。

  实行垂直管理的部门,由同级人民政府或其上级管理的部门进行考核,考核机关相互听取意见,抄告考核结果。



第三章 考核内容和基本要求



  第九条 依法行政考核的内容包括:

 (一)依法履行职责;

 (二)行政决策;

 (三)制度建设;

 (四)行政执法;

 (五)行政执法监督;

 (六)防范化解社会矛盾;

 (七)落实推进依法行政保障措施。

第十条 依法履行职责的基本要求:

(一)规范机构设置,加强机构编制管理,合理界定政府部门职能和权限,有效协调所属部门职能争议;

(二)推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用;

(三)建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制,加强对社会组织的培育、规范和管理;

(四)建立健全各种预警和应急机制,妥善处理各种突发事件,维持正常的社会秩序;

(五)完善公共财政体制,健全国库集中支付、政府采购和部门综合预算制度,强化预算管理和监督,加强政府非税收入管理,规范政府采购行为;

(六)深化行政审批制度改革,减少行政审批项目,创新行政管理方式,加强后续监管,提高行政效率;

(七)建立健全政府信息公开制度,落实政府信息公开责任,为公众获取政府信息提供便利条件;

(八)加强电子政务建设,推进行政权力网上公开透明运行,扩大政府网上办公范围,实现政府部门间信息互通和资源共享;

(九)建立健全以行政首长为重点的行政问责制,提高政府执行力和公信力。

  第十一条 行政决策的基本要求:

  (一)完善行政决策规则,规范行政决策程序;

  (二)坚持重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定等制度;

  (三)建立健全重大行政决策实施情况后评价制度,及时发现并纠正行政决策存在的问题,减少决策失误造成的损失;

  (四)建立健全行政决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。

第十二条 制度建设的基本要求:

  (一)组织起草或制定政府规范性文件应当符合法律、法规的规定,严格法定权限和法定程序,制定的规范性文件及时上报备案,严格执行规范性文件备案审查规定;

  (二)建立健全制定政府规范性文件公众参与、专家咨询论证、合法性审查、集体讨论决定、听取和采纳意见情况说明以及公布等制度;

(三)建立政府规范性文件制定项目成本效益分析制度;

  (四)建立和完善政府规范性文件修改、废止的工作制度和政府规范性文件定期清理、定期评估制度。

第十三条 行政执法的基本要求:

  (一)改革行政执法体制,按照市人民政府批准的方案和要求全面实施和规范相对集中行政处罚权工作,积极推进综合行政执法试点工作,建立健全行政执法争议协调机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题;

  (二)完善行政执法经费保障机制,行政执法机关履行法定职责所需经费统一纳入财政预算予以保障;

  (三)实行行政执法主体资格合法性审查制度,健全行政执法人员资格制度;

  (四)依法履行行政执法职责,程序正当、定性准确、裁量适当,有效解决随意执法、趋利执法、执法扰民等问题;

  (五)建立和规范行政执法案卷,健全行政执法案卷归档、评查制度,定期组织行政执法案卷评查;

  (六)实行行政执法公示制度,执法主体、执法依据、职责权限、执法内容、裁量标准、程序步骤、具体时限、监督方式等应当采取有效形式向社会公示;

  (七)深入推行行政执法责任制,严格落实《甘肃省行政执法责任制实施办法》和行政执法评议考核办法等相关配套制度。

  (八)严格落实《定西市行政执法评议考核办法》。

  第十四条 行政执法监督的基本要求:

(一)自觉接受人大监督,向其报告工作、接受质询,依法向人大常委会报备规范性文件,定期向人大及其常委会报告推进依法行政工作情况,认真办理人大代表建议;

  (二)自觉接受政协民主监督,主动听取政协的意见和建议,认真办理政协委员提案;

  (三)自觉接受司法监督,对人民法院受理的行政诉讼案件积极出庭应诉、答辩,自觉履行人民法院依法作出的生效判决和裁定;

  (四)建立健全经常性的层级监督制度,加强对下级行政机关具体行政行为的监督检查;

  (五)完善规范性文件备案审查制度,强化对所属部门和下级人民政府抽象行政行为的监督;

  (六)认真贯彻行政复议法及其实施条例,依法受理、公正审理行政复议案件,纠正违法和不当行政行为;

  (七)认真贯彻国家赔偿法,完善并严格执行行政赔偿制度,建立健全行政补偿制度;

  (八)支持和配合监察、审计等专门监督机关依法独立开展监督工作,自觉接受和执行监督机关的监督决定;

  (九)完善群众举报投诉制度,健全对群众检举、新闻媒体反映的问题进行调查、核实和及时依法作出处理的工作机制。

  第十五条 防范化解社会矛盾的基本要求:

  (一)建立健全矛盾纠纷排查调处制度,探索建立解决民事纠纷的新机制,落实维护稳定工作责任制,有效预防和化解矛盾纠纷;

  (二)完善行政裁决和行政调解程序,便民、快速和低成本解决社会纠纷;

  (三)完善人民调解制度,积极支持基层组织的人民调解工作;

  (四)完善信访制度,及时妥善办理信访事项,引导当事人通过法律途径解决矛盾纠纷,保障信访人的合法权利。

  第十六条 落实推进依法行政保障措施的基本要求:

  (一)把依法行政作为政府运作的基本准则,贯穿于行政管理的各个方面、各个环节;

  (二)建立健全领导、监督和协调机制,落实依法行政第一责任人制度,统一领导、协调依法行政工作;

  (三)制定并落实推进依法行政规划和年度计划,落实推进依法行政年度报告制度、统计分析制度和监督检查、考核制度;

  (四)完善推进依法行政财政保障机制,所需经费纳入财政预算予以保障;

  (五) 健全政府法制机构和部门法制工作机构,使机构设置、人员配备与工作任务相适应;

  (六)注重发挥政府法制机构、部门法制工作机构在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用,支持和督促政府法制机构、部门法制工作机构在推进依法行政中履行职责、开展工作,严格落实《定西市人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定的意见》中有关人员、经费保障的措施;

  (七)建立健全领导干部和行政机关工作人员学法制度,加大公务员录用考试法律知识测查力度,强化行政执法人员依法行政知识培训,实行领导干部任职前依法行政情况考查和法律知识考试制度;

  (八)加强普法和法制宣传,营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。

  第十七条 考核内容可以根据政府、政府部门的实际有所侧重。行政执法部门应当以行政执法为重点考核内容,可以将行政执法评议考核统一纳入依法行政考核。



第四章 考核方法



  第十八条 依法行政考核采取日常考核与年度考核相结合、全面考核与专项考核相结合、自查与互评相结合、群众评议与专业部门考核相结合、材料审查与实地抽查相结合的方式进行。

  第十九条 考核机关应当依据本办法,结合本级政府或本系统年度依法行政工作重点和主要工作目标要求,制定年度依法行政考核实施细则,明确具体考核内容、考核标准、考核形式、评分细则和实施办法。

  第二十条 年度考核以自查自评为基础。考核对象对照考核办法和实施细则规定的内容,对年度依法行政工作情况进行总结和评价,并于每年12月20日前向考核机关提交依法行政情况书面报告。

第二十一条 年度考核可以采取全面考核、重点考核、抽查考核等不同方式进行。

第二十二条 年度考核应当坚持内部考核与外部评议相结合。

  内部考核可以采取审阅年度报告、听取工作汇报、查阅案卷和文件资料、抽查下属单位工作情况以及考核机关确定的其他方法进行。

  外部评议可以采取座谈会、问卷调查、征求意见等方法进行。外部评议可以由考核机关自行组织实施,也可以由考核机关委托其他机构实施。

第二十三条 年度考核采取百分制计分方式。其中,内部考核分值占八十分,外部评议分值占二十分。根据考核得分情况,分为优秀(90分以上)、良好(80-89分)、合格(60-79分)、不合格(59分以下)四个等次,具体考核分值标准由考核机关确定。

第二十四条 具有下列情形之一的,予以加分:

  (一)依法行政方面的创新举措被省级(含省级)以上行政机关作为经验推广的加15分;

  (二)依法行政工作成绩突出,获省级(含省级)以上表彰、奖励的加10分;

  (三)依法行政有关工作被省级(含省级)以上新闻媒体作为典型经验予以宣传报道的加5分;

  (四)考核机关确定的其他情形,但加分不超过5分。

  加分事项为同一事项的,不累积加分。

  第二十五条 具有下列情形之一的,不得评为合格(含合格)以上等次:

  (一)拒不执行或者违反法律、法规、规章以及国务院、省政府和市政府规定,引发恶性事件或重特大安全、环境等事故的;

  (二)作出的决定、命令、指示违反法律、法规、规章或者国家政策、省政府规定,造成重大经济损失或者引发在全省造成恶劣影响的事件的;

  (三)因失职、渎职给国家利益、集体利益和公民合法权益造成严重损害或引发恶性事件的;

(四)考核机关确定的其他情形。



第五章 考核结果及其应用



  第二十六条 依法行政考核结果应当与奖励惩处、干部任免挂钩。

  第二十七条 对考核结果为优秀等次的,由考核机关给予通报表彰。

  第二十八条 对考核结果为不合格的,考核机关给予通报批评,并责成其写出书面整改意见。

  第二十九条 对考核中发现有严重违法行政行为的,考核机关应当启动行政问责程序,严肃追究主要负责人的责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。



第六章 附 则



  第三十条 本办法自2009年10月1日起施行,有效期至2014年10月1日。