湖北省十堰市人民政府


市人民政府关于印发《十堰市地方水电工程建设征地补偿及移民安置暂行管理办法》的通知

十政发[2005]15号
各县市区人民政府，市政府有关部门：
　　《十堰市地方水电工程建设征地补偿及移民安置暂行管理办法》已经市政府第4次常务会议讨论通过，现予印发，请结合实际，认真执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年六月十三日

　　　　　　　　　　　　　　　十堰市地方水电工程建设
　　　　　　　　　　　　　征地补偿及移民安置暂行管理办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总　则

　　第一条　为了规范水电工程建设征地补偿及移民安置工作，切实维护移民合法权益，促进地方水电工程建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国矿产资源管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国文物保护法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《湖北省土地管理实施办法》等有关法律法规，特制定本办法。
　　第二条　本办法适用于各类投资开发的地方水电工程建设涉及的征地补偿、移民安置和后期扶持。
　　第三条　地方水电工程建设贯彻开发性移民方针，实行前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民搬迁安置后生产和生活水平达到搬迁前的水平或迁入地农村平均水平。
　　第四条　地方水电工程建设移民安置的基本原则：
　　（一）以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的基本需要；
　　（二）顾全大局，服从整体安排，兼顾国家、地方、集体、项目法人、个人等各方利益；
　　（三）节约利用土地，减少工程占地，控制移民规模；
　　（四）可持续发展与资源开发、环境保护相协调；
　　（五）征地补偿、移民安置和后期扶持工作做到公开、公平和公正，接受社会监督。
　　（六）因地制宜，统筹兼顾。
　　第五条　移民安置工作实行政府统一领导、归口管理、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　移民安置规划

　　第六条　在项目申请报告编制阶段，依据经过审批的水库淹没调查大纲（或细则），开展水库淹没调查。
　　第七条　工程占地和水库淹没调查工作开始前，由工程占地和水库淹没所在地县级人民政府发布通知，严格控制工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并配合项目法人对调查工作作出安排。工程占地和水库淹没涉及十堰市行政区域内两个以上县市区的，由市政府发布严格控制工程占地区和水库淹没区新增建设项目及人口迁入的通知，并由市移民机构对调查工作进行协调配合。在项目申请报告编制阶段，由项目法人会同市、县人民政府根据批准的水库淹没调查大纲（或细则），对工程占地、淹没及影响人口和各种国民经济对象的经济损失进行调查。
　　调查应全面准确。调查结果经调查者和被调查者签字认可并进行公示后，由项目法人与工程占地和水库淹没所在地县级人民政府以纪要形式认定。
　　在项目的申请报告编制阶段，项目法人按照有关法律法规要求，会同国土资源部门对工程占地淹没范围内的占压矿产、地质灾害等进行调查评估并提出专题报告，对被占用耕地的补充提出方案。
　　第八条　根据工程占地、淹没调查结果和当地的资源环境状况，项目法人会同工程占地和水库淹没所在地县级人民政府编制移民安置规划大纲，进行专家咨询和报批。编制移民安置规划大纲应当听取移民代表和移民安置区居民意见。
　　移民安置规划大纲主要包括移民安置的任务、去向、标准和农村移民生产安置方式以及移民生活水平评价和搬迁后生活水平的预测、移民后期扶持政策、淹没线上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容。
　　未编制移民安置规划大纲或者移民安置规划大纲未经批准，移民安置规划不得报批。
　　第九条　根据批准的移民安置规划大纲，项目法人会同工程占地和水库淹没所在地县级人民政府编制移民安置规划，单独或与工程设计文件一并上报审批。未编制移民安置规划或者移民安置规划未经移民行政主管部门或者移民管理机构审核的，发展改革部门不予核准或上报。移民安置规划未经批准，不得办理建设项目征地手续，工程不得开工。
　　第十条　移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，科学测算人口环境容量，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置相结合的原则，并与当地经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇规划、村庄和集镇规划相衔接。编制移民安置规划，应当兼顾少数民族的生产、生活和风俗习惯。
　　第十一条　农村移民坚持以大农业安置为主，以有土安置为主，确保农村移民安置后每人有一份基本耕地等农业生产资料，不得进行简单的货币化安置，不得产生失地农村移民，应严格控制农村移民二、三产业安置。遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点。
　　第十二条　移民安置规划包括农村移民安置、城（集）镇迁建、工矿企业迁建、专项设施迁建和复建、防护工程建设、水库水域开发利用、移民后期扶持措施、征地补偿和移民安置资金概（估）算等。
　　第十三条　对淹没线上因水库蓄水而造成的生产、生活困难问题，应当纳入移民安置规划。
　　第十四条　对城镇移民安置进行规划时，应当以城（集）镇现状为基础，控制规模、节约用地、合理布局。
　　第十五条　工矿企业的迁建，应当符合国家的产业政策和行业规范，结合技术改造和结构调整进行。
　　第十六条　城（集）镇、工矿企业和专项设施的迁建，按照原规模、原标准或恢复原功能的原则，计算迁建补偿投资。对于扩大规模、提高标准或增加功能所增加的投资，由项目所属政府或迁建单位筹措。
　　第十七条　城（集）镇、农村居民点、工矿企业以及专项设施等基础设施的迁建和复建选址，应当做好环境影响评价、水文地质、工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估。
　　第十八条　为了减少淹没损失，对具备防护条件、且经济合理的防护范围，应当采取工程防护措施。
　　第十九条　对工程占地和淹没区的文物，应当查清分布地点，确认保护价值，坚持保护为主，抢救第一的方针，实行重点保护、重点发掘。
　　第二十条　征地补偿和移民安置资金包括土地补偿、安置补助费，农村居民点、城（集）镇、工矿企业迁建以及专项设施的迁建和复建补偿，移民个人财产补偿和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费以及国家规定的耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费等有关税费。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　征地补偿

　　第二十一条　依法批准的流域规划中确定的水电工程建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划。
　　项目核准前，项目行业主管部门或者项目法人应当向工程占地和淹没区所在地的县级人民政府提出用地申请。项目核准后，工程占地和淹没区所在地的县级人民政府应当将项目用地列入土地利用年度计划。
　　项目申请报告论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
　　第二十二条　水电工程建设用地，应当依法申请办理审批手续，实行一次报批，分期征用，按期支付征地费用。
　　第二十三条　水电工程建设征用耕地补偿费和安置补助费标准，按照省政府《关于进一步加强征地管理切实保护对征地农民合法权益的通知》（鄂政发［2005］11号），并参照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部、国家经贸委、水利部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（国土资发［2001］355号）执行。
　　被征用土地上的青苗，能计算产值的，按产值补偿，不能计算产值的给予合理补偿。零星树木应合理补偿。
　　被征用土地上的附着建筑物按照原规模、原标准或恢复原功能的重置价格补偿。
　　在征用土地方案公告后抢种、抢建的不予补偿。
　　使用国有农用地的，参照征用耕地的补偿标准给予补偿。
　　移民外迁后，其在水库淹没线上的土地上的零星树木、房屋，应当视同淹没区相同标的物，给予补偿。
　　因安置移民而征用土地的，土地补偿费和安置补助费标准依照本条规定执行。
　　第二十四条　淹没或征用林地，应向林业主管部门申请办理基本建设项目征用、占用林地手续。征用、占用林地应支付林地、林木补偿费、森林植被恢复费，有移民安置任务的应交纳安置补助费。
　　临时占用林地的，应支付林地、林木补偿费和缴纳森林植被恢复费，并按土地复垦的有关规定对使用后的林地进行复垦。
　　第二十五条　水电工程建设临时用地，依法由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。用地单位应当根据土地权属，与有关行政主管部门或者农村经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费，需要复垦的应列支复垦费。
　　第二十六条　工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施的迁建和复建，应按照原规模、原标准或者恢复原功能的重建价格进行补偿。
　　第二十七条　水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定。为安置移民开垦的耕地、土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地以及水电工程直接带来的新增农业效益应当抵扣或者折抵建设占用耕地的数量。
　　水电工程建设占用25°以上坡耕地，不计入需补充耕地的范围。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　移民安置

　　第二十八条　移民区县级人民政府负责移民安置规划的组织实施。
　　第二十九条　水电工程开工前，项目法人应当根据批准的移民安置规划与市、县人民政府签订移民安置协议。
　　第三十条　项目法人应当根据水电工程建设的要求和移民安置规划，在每年9月底以前向签订移民安置协议的市、县人民政府提出下年度移民安置计划建议；签订移民安置协议的市、县人民政府应当根据移民安置规划和项目法人的年度计划建议，在与项目法人充分协商的基础上，组织编制并下达本行政区域的下年度移民安置年度计划。
　　第三十一条　实施阶段的农村移民安置设计，由市级移民管理机构会同项目法人采取招标方式委托设计单位。设计方案应符合移民安置规划确定的规模和标准。
　　城（集）镇迁建公共设施实施阶段的规划设计，由该城（集）镇人民政府负责；专项设施，工矿企业迁建项目实施阶段的设计，由专项设施所属单位或企业负责；库区防护工程实施阶段的设计，由项目法人负责；文物保护实施阶段的设计，由文物主管部门负责。设计报告应根据国家有关法律法规和所属的行业规程规范要求，分别报请有关主管部门批准。
　　编制移民安置规划的设计单位和承担单项设计的单位，应在实施现场派驻设计代表，负责设计交底和技术指导。
　　第三十二条　项目法人应当根据移民安置年度计划，按照移民安置实施进度，将征地补偿和移民安置资金支付给有关地方人民政府。
　　第三十三条　农村移民在本村通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，县级移民管理机构应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费全额直接兑付给该村集体经济组织或村民委员会。
　　农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织或者村民委员会的，应当由安置移民村集体经济组织或者村民委员会与县级移民管理机构签订协议，按照协议安排移民的生产生活。
　　第三十四条　农村移民出县安置的，与项目法人签订移民安置协议的市、县人民政府应当将相应的征地补偿和移民安置资金交给移民安置区县级人民政府，用于安排移民的生产和生活。
　　第三十五条　搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿由县级移民机构足额兑付给移民。
　　第三十六条　农村移民安置按照实施规划，由县级人民政府负责。
　　农村移民安置点应按照批准的村镇规划迁建。
　　农村移民安置点的道路、供水、供电等基础设施的建设和宅基地布置，由乡镇、村依照设计统一实施。
　　农村移民住房，由移民在规划指导下自主建造，有关市、县人民政府或者村委会不得强行规定建房标准和统一建房。
　　第三十七条　城（集）镇、工矿企业、专项设施的迁建和库区防护工程，应根据实施规划及相应行业规程、规范组织实施。
　　城（集）镇迁建由所在地人民政府组织实施。
　　工矿企业迁建，由同级移民管理机构或该企业注册地移民管理机构与企业签订迁建协议，补偿费应直接兑付给企业，由其自行组织迁建。
　　非地方所属的专项设施迁建，由市级移民管理机构与专项设施所属单位签订迁建协议；地方所属的专项设施迁建，由同级移民管理机构与专项设施所属单位签订迁建协议。专项设施所属单位按照协议组织迁建。
　　第三十八条　占地和淹没范围内的文物迁建，由县级文物部门负责。
　　在工程建设过程中新发现文物，按照《文物保护法》规定处理。
　　第三十九条　项目法人和各级移民管理机构应将移民安置规划的实施和年度移民安置计划执行情况及时统计，按规定逐级上报。
　　第四十条　项目法人和各级移民管理机构应按照国家有关规定建立文书档案、技术档案，确保档案资料的完整、准确、系统和安全。
　　县级移民管理机构应建立移民户卡档案，实行一户一卡制。
　　专项设施所属单位或企业应将专项设施或企业迁建的设计、实施、验收等报告及时提交给与其签订迁建协议移民管理机构存档。
　　第四十一条　移民安置验收分为单项验收和总体验收。农村移民居民点和具有独立单项设计的专项设施、城（集）镇、工矿企业、考古发掘和文物迁建项目、库区防护工程等，实施完成后3个月内，按照相应行业规程规范组织单项验收。验收后，需移交管理的设施，应由市级或县级人民政府主持，移交给相应的部门或者单位管理。
　　库底清理验收由项目法人负责组织。库区移民安置达到阶段性目标后，进行阶段性总体验收；移民安置实施规划全面完成后，进行竣工总体验收。
　　总体验收分为总体自验收和总体最终验收两个阶段。自验收由县级人民政府组织，最终验收由市人民政府组织。跨市、省的工程由市政府商请上级机关组织协调。项目法人应参与验收。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　后期扶持

　　第四十二条　农村移民搬迁后，其生产生活水平低于搬迁前水平或接受地平均水平的，通过对其进行后期扶持，使其逐步达到搬迁前或迁入地农村平均水平。
　　第四十三条　根据移民安置实施完成后的验收结论，由项目法人会同市级移民管理机构委托中介机构对移民安置效果进行评估，提出后期扶持的范围和后期扶持规划大纲，参照有关法律法规和规程、规范制定后期扶持资金筹措方案，经市人民政府同意，报请省人民政府及有关部门审批。
　　第四十四条　根据审批的后期扶持方案，市级移民管理机构按照后期扶持范围、后期扶持规划大纲，组织编制后期扶持规划。
　　第四十五条　后期扶持资金筹集方式有，水电工程运行后，实施效益返还，或水电费附加征收返还等。其返还比例根据各个工程的具体实际，参照国家大中型水电工程的提取比例。
　　第四十六条　已建工程的后期扶持，由项目法人会同市级移民管理机构对移民安置效果进行评估，提出后期扶持范围，编制后期扶持大纲，制定后期扶持方案，确定后期扶持资金筹集方案，经市政府同意后，报请省人民政府及有关部门审批。
　　第四十七条　后期扶持主要是解决移民生产中的困难，提高移民生活水平。在生产上，主要是帮助移民调整产业结构，发展种植业、养殖业和农副产品加工业，提高移民收入水平。在基础设施建设上，主要是交通、水利、农村能源、通讯、环保、文化、教育、卫生、广播电视等建设，扶持移民加快发展。
　　移民区各级人民政府应当将移民后期扶持纳入本级人民政府国民经济和社会发展计划，统筹考虑。
　　第四十八条　根据省人民政府及有关部门审批的后期扶持方案，依照后期扶持规划，由项目法人会同市级移民管理机构组织实施。
　　第四十九条　水电工程建成后形成的水面和水库消落土地，由工程管理单位负责管理。在服从水库统一调度和保证工程安全，符合水土保持和水质保护要求的前提下，可以通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　监督管理

　　第五十条　对地方水电工程建设征地补偿、移民安置和后期扶持实施全过程监督、检查和稽查制度。市、县人民政府及其移民管理机构对移民安置工作情况和水库移民后期扶持效果进行监测、评价和监督，对存在的问题提出处理意见。
　　第五十一条　对征地补偿和移民安置资金的拨付、使用和管理实行稽查制度，对拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金的县乡人民政府及其有关单位负责人实行任期经济责任审计制度。
　　第五十二条　市政府有关部门应加强对县级人民政府及其发展改革、财政、移民、交通、水利、广播电视等有关部门或者相关机构拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金的监督。
　　县级移民管理机构应当加强对征地补偿和移民安置资金的管理，定期向市人民政府及其移民管理机构报告资金拨付、使用和管理情况。
　　第五十三条　市县两级审计、监察机关应当依法加强对征地补偿和移民安置资金拨付、使用和管理情况的审计和监察。
　　市县两级财政部门应当加强对征地补偿和移民安置资金拨付、使用和管理情况的监督。
　　审计监察机关和财政部门进行审计、监察和监督时，有关单位和个人应予以配合，及时提供资料。
　　第五十四条　县级移民管理机构应当以村或居委会为单位，将工程建设占地和淹没调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方式等及时向群众公示。群众提出异议的，县级人民政府及其管理机构应当及时做出解释，积极妥善处理。
　　第五十五条　土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿的使用方案，应经村（居）民会议讨论通过；村集体经济组织或村民委员会应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费使用情况每季度张榜公布一次，接受群众监督。
　　第五十六条　因工程占地、水线淹没和接收移民安置导致的土地调整，其调整方案应经过村民大会或村民代表大会讨论通过。
　　第五十七条　土地补偿费必须用于安置对象农业安置或占地村发展生产，不得发放给个人。
　　第五十八条　项目法人会同市级移民管理机构通过招标方式委托中介单位对移民安置实施监理。监理单位根据监理合同，对移民安置的进度、质量和投资进行现场检查、控制；对移民安置涉及的各类合同、信息进行监管，现场协调移民安置中的具体问题，提出改进移民安置工作的建议，定期向项目法人和市级移民管理机构报送监理报告。
　　第五十九条　项目法人通过招标方式委托中介单位对移民生产生活恢复、经济发展情况进行监测。
　　第六十条　征地补偿和移民安置资金应当专户存储、专帐核算。存储期间的孳息，应当纳入征地补偿和移民安置资金，不得挪作他用。
　　第六十一条　县级移民管理机构应当认真受理被征占地群众和移民反映的问题，并对反映的问题进行调查核定，就地妥善解决。县级移民管理机构无法解决的或无法说明的问题，应及时向上一级政府、移民管理机构和项目法人反映。
　　第六十二条　按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延或者拒迁。已经安置的移民不得擅自返迁。鼓励、支持有条件的移民自谋职业安置或投亲靠友非农安置。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章　法律责任

　　第六十三条　在施工占地和淹没调查、移民规划设计和审查、监测评估过程中弄虚作假、营私舞弊，造成工程建设投资浪费或移民不稳定的，对主管人员和直接责任人依法、依规给予纪律处分；造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十四条　移民行政主管部门或者移民管理机构的工作人员在移民安置过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门依法、依规给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十五条　擅自调整或者修改移民安置规划大纲、移民安置规划、移民后期扶持规划的，责令改正，对主管人员和直接责任人依法、依规给予纪律处分；造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十六条　违反本办法规定，侵占、截留、拆借、挪用征地补偿和移民安置资金，以征地补偿和移民资金担保、抵押的，对主管人员和直接责任人员依法、依规给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十七条　违反本办法规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者移民管理机构可以申请人民法院强制执行；扰乱社会治安的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第八章　附　则

　　第六十八条　工程前期工作期间，项目法人正式确定之前，本办法规定的项目法人的职责由负责前期工作的牵头单位负责。
　　第六十九条　本办法涉及的移民计划、资金、统计、验收、监督评估、设计等业务工作管理制度，由市移民局另行制定。
　　第七十条　本办法由市移民局负责解释。
　　第七十一条　本办法自发布三十日后施行。





地方性法规评价的探索与思考
法学硕士研究生 石安洲
————参与昆明市人大常委“立法回头看”活动有感
摘要：“加强立法工作, 提高立法质量”是党的十六大和全国人大常委会对立法工作提出的总体要求。近年来，各地方积极探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。地方性法规评价制度就是其中之一。目前，各省市地方性法规评价制度虽然称谓不同, 但实质均是对法规的实践检验, 是立法工作的继续和延伸。地方性法规评价制度, 通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题, 分析法规本身的合法性、可操作性和针对性, 促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训,达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的“:立法的目的在于实施。法律制定出来以后, 不是让人看看的, 更不能变成只是在书架上摆摆的本本, 而应该也必须成为依法治国的基础, 成为依法行政、公正司法的准绳, 成为全社会一体遵循的行为规范。”
关健词：地方性法规评价 依法治国

一、进行地方性法规评价的目的与意义
地方性法规评价，简而言之，就是有立法权的地方人大及其常委会在地方性法规实施一定时间后，通过一定规模的实证调查，对所通过法规的功能、作用以及法规的实施效果所进行的评论和估价，并在此基础上对整个立法质量、价值的评论和估价。这种立法评价是在
地方性法规实施一定时间后进行的，它不同于立法预测，主要是以对法的功能作用和实施效果的评价为基础和中心，并在此基础上，进而对整个法规的质量和价值等作出综合的评价。
其评价的重点主要集中在两个方面，一是法规实施的绩效;二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。通过立法评价，要对法规所产生的社会影响，法规预期效果与实际效果的一致程度，法律实施效果产生的原因，法律实施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出综合的分析、评论和估价。
为什么要进行地方性法规评价，或者说，对地方性法规进行立法评价有什么重要意义，笔者以为，通过地方性法规评价，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，对今后制定、修改和废止法规更有参考价值。同时，通过对各个地方性法规作用、质量的评价，可以总结立法经验和教训，可以分析认识立法共性的规律，用这些规律去指导其他法规的制定，使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。例如，通过对某一具体法规实施效果及其立法质量、价值的评价，我们可以了解该地方性法规对社会产生的实际效果究竟如何，起草该法规初期所要预期解决的社会问题是否得以切实解决以及解决问题的具体程度；可以分析出实施效果好坏的实际原因，发现法规规范本身的不足，进而为完善修改、废止该地方性法规打下基础。
我们知道，法规功能的发挥、法规价值的实现程度虽然同外部环境如当前我国的宪政环境，市场经济的发育程度，公民的法律素养和法律意识等都有很大的关系。但是，我们不可否认，它同法规自身的质量即法规是否反映客观规律，是否符合社会需要，有着最密切的关系。法律作为上层建筑的组成部分，必须反映经济基础的客观要求，必须适应经济的发展。因此，我们在立法中一定要坚持正确的立法原则和立法技术，警惕立法误入歧途。
而实行地方性法规评价，正好可以增进立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作。
（一）有利于总结经验教训，提高立法水平。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。古人云:“温故而知新，可以为师矣”。地方性法规评价中，执法部门、人大代表以及人大专(工)委积极参与，通过开展部门评估、问卷调查、专题调研等一系列活动，形成最终评估报告，再由常委会认真研究，决定是否对法规进行修改。这样的制度安排，使得法规能够根据社会、经济发展的实际情况，不断发展完善，做到与时俱进，实行“回头看”，使立法者可以清楚看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。同时，地方性法规评价也为修改法规提供了大量第一手资料，对提高修改法规的针对性和科学性很有裨益。
（二）有利于提高立法实效。在一定时期内，立法资源同其他社会资源一样是有限的;如何运用好有限立法资源，提高立法实效，实现立法预期目的，是立法者应当考虑的问题。过去，由于缺乏对立法效果的评价机制，立法者对立法的效果关注得不够，有的立法实施效果与立法目的或目标偏离。而实行地方性法规评价后，人们对法规实施所取得的社会和经济效益有了一本明白账。这就促使立法者进一步加强责任心，改进工作方法，搞好立法的可行性与必要性的分析，加强立法预测、规划和制定等工作，并根据需要制定配套性法规，努力增强立法实效。
（三）随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制，同时，我们必须改变现行的立法模式。部门立法的惯例必须代之以新的做法，比如，以法规所涉及到的特定领域的专家为主，吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。对地方性法规草案中涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要制度，都应当在立法后进行经济和社会影响评价，在评价的基础上科学决策。同时，进一步强化立法过程中的公众参与。在立法过程中，利益可能受到拟议中法规影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其中，在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外，听证会应该得到更多的采用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法规草案与既有法规之间的关系，而且也有利于提高法规的可操作性，更重要的是，公民对立法过程的参与也是建立和谐社会不可或缺的环节。
（四）在坚持地方性法规与上位法不相抵触的前提下，进一步增强地方性法规的可操作性。笔者以为，对地方性法规进行立法评价时，我们必须重点关注的一个问题就是地方性法规的实际操作性究竟如何。地方性法规难以操作主要表现在以下几个方面:
1.部门保护主义倾向严重。不同立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据，这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定，部门往往站在各自的立场上，从小利益出发，作出互相矛盾的规定，造成法规在实际操作中的困难。
2.有的部门在“立总比不立好”，“有总比没有好”的思想指导下，片面追求法规的数量，忽视法规的质量。有的法规条款多是纲要式、原则性的概括，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的社会生活，一旦进入操作阶段，就发现法规条文的规定界限不清，变得不具体、模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。
3.有些法规在起草阶段，就存在先天不足，与社会生活脱节。缺乏可操作性，不仅会损害法规的权威和严肃性，而且会减弱民众对法的信仰和尊重，法规的寿命也长不了。

二、地方性法规评价的方式
地方性法规评价是对立法进行的系统分析。从评价的主体分，可分为国家机关的评价、社会民众的评价和学理评价。这里所谈的地方性法规评价主要是指有立法权的地方人大及其常委会对其立法的评价。其评价方式主要有以下两种，即经常性的评价和阶段性的评价总结。
（一）经常性评价。经常性评价是指针对立法在执行中的社会效果、作用和存在的问题及时进行的评价，具有很强的针对性。这类评价大多针对具体问题，可以是对单项法规、决定(包括对具体条款)的评价，也可以是对某一类法规、决定的评价，还可以是对某类普遍性问题的立法评价。如行政许可、行政处罚或者行政收费。2004年7月1日颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》，首次以立法的方式规定了行政许可的设定机关和实施机关要对已实施的行政许可进行立法评价。行政许可法第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”第二十一条进一步规定：“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”在法律中直接规定立法评价机制在我国立法中还尚属首次。这种经常性评价的结果大多落实反映在对具体立法的修改完善上。
（二）阶段性的评价总结。地方性法规阶段性评价总结，是指有立法权的地方人大及其常委会在立法工作的一段时间内对地方性法规进行总结和评价。与经常性评价相比，阶段性评价侧重于立法制度的总结，通过评价总结一段时间内立法的经验和教训，及时调整立法计划和立法思路，使立法体系更加成熟。阶段性的立法评价在内容上主要是针对立法的社会效果和作用，在立法体系建设，立法规划、计划的制定，立法与政策关系，不同法规之间的内容协调以及立法程序等制度建设和完善方面进行研究评价，通过不断总结，逐渐完善法律制度。进行阶段性的评价总结时可以采用总结评价、研讨、座谈、执行机关汇报、专家评议和论证等多种方式，同时，对立法总结评价的结论要及时归纳，并在今后的立法中予以完善，以便充分发.

三、地方性法规评价制度之实证分析
对于地方性法规评价目前还没有形成一个普遍认同、共同遵循的操作规则和程序。笔者认为: 一项新制度能否持续开展并得以制度化, 取决于立法主体的共同认可和支持, 及与现行制度之间的融合程度。在实践中, 执法检查、立法( 本文特指狭义的修改和废止法规) 前期调研、地方性法规评估这三项制度与法规质量评估有一定联系。
( 一) 地方性法规评价与执法检查执法检查是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的制度。《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和《北京市人大常委会关于加强和改进执法检查工作的意见》中均提到: 执法检查报告的内容包括: 对所检查法律法规实施状况的全面评价; 法律法规实施中存在的问题及原因分析……对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。从理论上说, 一份全面、系统的执法检查报告中应包含对法规进行质量评估的内容。而实践中, 执法检查报告多侧重于( 行政意义上的) 法规执行情况, 对( 立法意义上) 法规本身评价、原因分析和对法规需要修改、补充、解释的建议等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回头看与执法检查同中又异。相同在于二者都是对法规的贯彻执行情况进行调研。区别在于: 立法回头看的重点在于挖掘与立法有关的信息, 客观评价法规实施效果, 目的是为了改进立法工作; 执法检查侧重于检查有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题, 目的是为了监督法规的贯彻执行。”
( 二) 法地方性法规评价与立法前期调研法规质量评估, 通过了解法规的实施情况, 对其中不能满足社会发展需求、不适应形势发展变化的内容进行清理, 该修改的要修改, 该废止的要废止, 以体现法规立、改、废的有机统一。立法前期调研是对需要修改、废止的法规进行广泛深入的调查研究, 以论证必要性和可行性。这意味着, 二者在实际工作中会有重合之处。

四、地方性法规评价的完善
地方性法规评价并不是一蹴而就的，需要在实践中进一步探索、完善。
（一）是地方性法规评价要进一步制度化、程序化。首先，地方性法规评价应当作为一项制度确定下来，而不是临时性安排。还应当建立、完善地方性法规评价的具体制度和程序，明确规定评价主体和客体的确定、评价方法的选择、评价资料的收集与整理、评价结论的作出和运用以及相关工作，实现制度化、程序化、规范化运作。坚持回避制度，原先参与立法的人员要予以回避，不得参加评估工作，保证评估的客观、公正。
（二）是要建立地方性法规评价的评价指标体系。评价指标体系能够为地方性法规评价提供科学、客观的尺度和标准，是评估取得实效的有力保证，并可对日常立法工作起到引导作用。评价指标体系应当与地方性法规评价目的相适应，包括反映法规可行性和实施效果的各要素、各环节，力求全面、系统，并在此基础上，综合评估立法的总体水平，判断是否应当对法规进行修改。评价指标体系既要相对稳定，也要随着社会经济的发展予以相应修改。
（三）是要务求实效。在评估过程中，要紧密联系实际，实事求是，对照评价指标体系予以逐项评定，真实反映、评价立法实施情况。同时，运用好评估报告，对不适应社会发展需要的法规，应当及时予以修改，保障和促进政治、经济、文化发展。