佛山市人民政府办公室印发佛山市城市容貌标准的通知

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佛山市人民政府办公室印发佛山市城市容貌标准的通知

广东省佛山市人民政府办公室


佛山市人民政府办公室印发佛山市城市容貌标准的通知



各区人民政府,市政府各部门、直属各机构:

  《佛山市城市容貌标准》业经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。





佛山市人民政府办公室

2012年8月10日



佛山市城市容貌标准



第一章 总 则

  第一条 为加强我市城市容貌的建设与管理,塑造文明、整洁、有序的城市形象,根据《中华人民共和国城市容貌标准》、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》等有关规定,结合本市实际,制定本标准。

  第二条 本标准适用于佛山市城市容貌的建设与管理。城市中的道路、建(构)筑物、公共场所和设施、园林绿地、环境卫生、户外广告及标识、城市照明、施工工地、城市水域、居住区等容貌的建设与管理,均适用本标准。  

  第三条 城市容貌建设与管理应符合国家现行有关标准的规定,并与城市社会经济发展、环境保护相协调,充分体现城市特色,提高全体市民的市容环卫意识和公共道德水平,共同维护城市环境整洁、美观。

第二章 城市道路

  第四条 城市道路、桥梁应保持平整、完好、畅通,出现破损、沉陷、积水等影响安全及市容观瞻的,应及时修复。

  第五条 人行道铺设率达100%,重点街道、繁华区域街道和新建街道的人行道,同一路段应采用统一砖型铺设,并与周围环境协调,线条和图案清晰;路面应定期冲洗,保持洁净、无堆放物、无积水、无乱涂乱画,如有破损,应用同种砖型及时修复。

  第六条 各类新建、扩建和改建的人行道必须按要求设置无障碍设施,已建成的无障碍设施保证正常、安全使用,禁止地下设施、井盖、电线杆及各类摊、亭占用或骑压盲道。因城市建设或者重大公益活动等特殊情况,确需临时占用无障碍设施的,应依法履行相关报批手续,设置警示标志或者信号设施;临时占用期满,占用单位或者个人应及时恢复原状。

  第七条 临街各类建(构)筑物的雨水管、污水管、空调排水管应采用暗沟暗管与地下排水管道连接,无污水溢流。地下排水管的进水口应设置具有防蚊、防臭功能的存水弯管或其它防蚊设施。排水沟(管)应保障畅通无渗水、无堵塞、无露天排水沟渠。井盖无破损、移位或缺失。路面上的各类井盖出现松动、破损、移位、丢失时,应及时修复。

  第八条 城市道路应在各类路口、桥梁等处按规范设置指示牌。各类指示牌、标线应规范、完整、清晰。交通隔离护栏、隔离墩、绿化带应保持完好、整洁。

  第九条 道路和桥梁范围内不得擅自摆设摊点、兜售商品、堆放物品、经营作业或设置其他与道路、桥梁通行功能不符的设施。经批准设置的临时停车场(点)应规范管理,施划标线,设置相关安全及警示标志,确保车辆停放有序。

  第十条 道路在进行新建、扩建、改建、养护、维修等施工作业时,施工场地周围应按规定设置隔离护栏、警示标志和施工铭牌,施工机具、材料应摆放整齐,破损路面应及时修复,施工中的废弃物应在24小时内完成清运;施工期间废水、泥浆不得流出场外,浸漫路面,堵塞管道,不得对施工外的道路造成污染和损害。施工废水及泥浆必须经过沉淀过滤后方能排入下水道。工程竣工后应平整现场、恢复原貌。

第三章 建(构)筑物

  第十一条 新建、改建和扩建各类建(构)筑物的设计造型、装饰色彩等,应注重城市美学,符合城市区域景观规划要求,与街景环境相协调。同一小区的建筑风格及空间形态应相对统一,并与其所在的区域环境及整体容貌协调。

  第十二条 具有历史价值的文化古迹、名人故居、历史遗迹和时代标志性的建(构)筑物,应设置专门标志,不得擅自改动、拆除或装饰、装修,宜保持原有风貌特色,产生残损的建(构)筑物外立面应及时修复、恢复原貌。

  第十三条 建成区水域及河道两侧不得搭建有损岸坡、堤坝的建(构)筑物。沿河建筑形式、高度和外墙面色彩应与周围人文景观相协调。

  第十四条 临街建(构)筑物的外立面应保持外型完好、整洁,无擅自在建(构)筑物的四周搭建建(构)筑物,无擅自拆墙改门、改变外立面原有设计和建(构)筑物功能用途,无乱张贴、乱涂写、乱刻画。

  第十五条 临街无破残的建(构)物、危险房屋,临街破残的建筑物、构筑物和危险房屋,应及时整修或拆除。

  第十六条 城市主要街道建筑物、临街建(构)筑物的外墙面、玻璃幕墙、金属板类等,应按照不同建(构)筑物类型定期进行清洗或整修。

  第十七条 临街安装的空调外机、排气扇等应高于地面2.0米,排水管不得沿街排水,应接入下水道排放。空调外机应保持外观整洁、完好,周边无垃圾和废物,造成墙面污迹的应及时清洗和粉刷,破损和已丧失功能的空调外机应及时修复或拆除。

  第十八条 除军事等带有保密性质的单位外,临街建筑物的隔离设施应采用透景围墙或绿篱、花坛、栅栏等作为分界,并保持其完好、整洁和美观。

  第十九条 屋顶、露台安装的设施设备应不损害屋顶、露台的结构、功能和外观,不得随意搭建临时建(构)筑物,其轮廓、形态、颜色不得随意改动。绿化不得对建(构)筑物造成功能性损害,枯枝、落叶应及时清理,无积水、垃圾、卫生死角。

  第二十条 临街阳台、窗台、观景台等不得擅自改建和扩建,无吊挂、晾晒、堆放有碍市容观瞻及公共安全的物品。阳台不宜安置防盗网,确需安全防护的,防盗网应采用不锈材料,且不超出建筑物外墙;窗户防盗网应安装在窗门内侧;同一楼宇应采用相近的材料、色彩和样式。

  第二十一条 新建商住楼应设有统一的烟道供厨房油烟排放。餐饮及食品加工制作场所产生油烟的,应通过油烟净化处理装置进行处置达标,油烟排放不得污染建筑物,临街的油烟排放通道应隐蔽安装,被污染的建筑物应及时进行清洗。

  第二十二条 建筑物配套的无障碍设施应保证正常、安全使用,避免出现无障碍设施被毁损、占用的情况。无障碍设施发生毁损的,建设(使用)单位要及时修复。

  第二十三条 经批准的临时建(构)筑物(如报刊亭、电话亭等)使用期满,建设(使用)单位应立即拆除,并将场地清理干净、恢复原貌。

第四章 公共场所和设施

  第二十四条 广场、车站、港口、码头、人行天桥、体育场馆、剧场、公园、旅游景点等公共场所,应保持整洁、美观,无乱涂写、乱刻画、乱张贴、乱拉挂、乱摆卖、乱停放、乱搭建,无人员乞讨、露宿。

  第二十五条 经批准在公共场所设置的经营摊点应规范经营,并保持摊点及周边环境整洁卫生。

  第二十六条 经批准在公共场所举办的节庆、文化、体育等公益或商业宣传活动,不得损坏市政设施,应保持环境整洁,活动结束后无废弃物,并恢复场地原貌。

  第二十七条 城市中不宜新建架空管线设施,对已有架空管线宜逐步改造入地或采取隐蔽措施。

  第二十八条 邮政、通讯、广播电视、电力、燃气、供水、交通、消防、环卫、文体休闲等各类公共设施,应规范设置,排列有序,无污染、尘土,无乱写乱画、乱涂乱贴,并保持设施的整洁、美观及完好。各类废弃的公共设施应及时清除。

  第二十九条 经批准设立的书报亭、阅报栏、宣传栏、公告信息栏、电话亭等各类摊、亭、棚设施,应统一规划、设计、建造,兼顾功能适用与外形美观,保持干净整洁,安全牢固。

  第三十条 公共厕所应保持清洁卫生,排污畅通,做到定期维护和更新,设施完好率不低于95%,保证运转正常;公共厕所标志及指示牌要设置合理,保证清楚明了。

  第三十一条 公交站点、候车亭、各种车辆停车场应设施完好、美观、顶棚内外表面无明显积灰、无污染;保持座位、站台及周边环境干净整洁。

  第三十二条 机动车应整齐停靠在车库或指定的车辆停放场所。摩托车、非机动车辆应按指定停放点或划定的停放区域有序停放,不得骑压和阻挡无障碍设施,不应停放在影响城市交通和城市容貌的主要道路、景观道路及景观区域内。

  第三十三条 公共场所和设施配套的无障碍设施应保证正常、安全使用,避免出现无障碍设施被毁损、占用的情况。无障碍设施发生毁损的,要及时修复。

第五章 园林绿化

  第三十四条 城市绿化、美化应符合城市规划,新建、改建、扩建的建设项目的配套绿化指标应符合相关规定,并与主体项目同步建设、同时投入使用。

  第三十五条 城市绿化要体现植物造景为主;以乔木为主,乔木、灌木和地被植物合理配置,以市树、市花和基调树种营造地域特色;以乡土树种为主,适当引进优良园林植物新品种,丰富物种多样性。

  第三十六条 对古树名木应进行调查、鉴定,建立档案,设置标志,并根据《佛山市古树名木保护管理办法》进行管理养护。

  第三十七条 绿地无垃圾、无积水,当天产生垃圾当天清运。

  第三十八条 绿地、行道树和绿道标识、绿道配套设施上无各类广告和悬挂物。

  第三十九条 保持绿地、绿道配套设施干净卫生,无损坏现象;配套设施和铺装地面无污渍。

  第四十条 绿地内植物生长旺盛,植物无倒伏现象;植物基本无病虫害。树木无枯枝、断枝。不宜出现泥土裸露。

  第四十一条 绿地内基本无杂草,草坪要修剪平整,整形灌木要修剪整齐,构图图案完整清晰。

  第四十二条 道路行道树无缺株,行道树的下缘线要修剪整齐。

  第四十三条 严禁损坏植物,严禁在绿地内焚烧垃圾和枯枝叶,严禁擅自砍伐、修剪和迁移树木。

  第四十四条 严禁侵占绿地,严禁在绿地或绿道上乱摆乱卖、乱停乱放车辆、堆放物料和其它破坏绿化、绿道的行为。

  第四十五条 雕塑小品、游乐设施、射灯、坐凳、喷水池、护栏等各类园林绿化和亮化设施应保持完好、整洁,水体清澈,无杂物漂浮。

  第四十六条 临街建(构)筑物外立面及屋顶应因地制宜实施垂直绿化或屋顶绿化;单位、居民区的庭院绿化和阳台绿化应经常管护,绿化、美化效果明显。

  第四十七条 河流两岸应有树木、花草环绕。公路、铁路、水域护坡等的绿化带无暴露垃圾。

第六章 环境卫生

  第四十八条 道路、桥梁、广场、地下通道、机场、火车站、汽车站、码头、河道、停车场、候车亭(棚)、集贸市场、商场(店)、公园、街道游园、剧场及体育场馆等公共场所和居民小区,应按照责任分工进行清扫保洁,按有关规范、标准设置环境卫生设施,做到垃圾日产日清,设施完好,保持容貌整洁。

  第四十九条 市区内无下列影响环境卫生行为:

  (一)随地吐痰、便溺;

  (二)乱扔果皮、果核、纸屑、烟头、玻璃瓶(渣)、饮料罐、口香糖、废电池、塑料袋(盒)等废弃物;

  (三)乱倒垃圾、渣土、污水、污油、粪便,乱扔动物尸体、禽畜脏器及其他污物;

  (四)从高空、建(构)筑物向外掷物、泼水;

  (五)将路面树叶、砂石、废纸等扫进市政排水管网设施内;

  (六)在露天场所和环卫设施内焚烧树叶、枯草、垃圾或其他废弃物;

  (七)跨门经营、占道经营、乱堆乱放、乱拉乱挂、乱搭建亭(棚);

  (八)商场(店)、餐馆店容店貌不整,商品陈设杂乱,橱窗污浊或乱张贴小广告;

  (九)乱写、乱画、乱贴、乱刻及其他有损环境卫生的行为。

  第五十条 集贸市场及各类摊区、商场(店)等商品交易场所应保持设施整洁,摆放有序,排水畅通,无积存垃圾,无污水溢流,无占道经营,无油烟、噪声扰民,不影响车辆、行人通行,做好除“四害”工作。各市场进出口不得设置机动车辆和非机动车辆临时停放点。洗车场所应保持排污畅通,场地清洁卫生。

  第五十一条 各类机动车辆应保持车身完好、车容整洁、标志齐全醒目,不得带泥土进城和抛撒各类废弃物。

  第五十二条 载运容易撒落、泄漏、飞扬物品的车辆,应对箱体进行严密封盖,实行封闭运输。

  第五十三条 任何单位和个人不得擅自占用、拆除、损坏或挪用环境卫生设施。

  第五十四条 对生活垃圾投放点、垃圾中转站、垃圾库、果皮箱、垃圾车等环境卫生设施,应定期清洗、消毒灭菌,保持设施完好、整洁。

  (一)垃圾收集桶(屋)、转运台的垃圾应日产日清,不得随地堆放造成二次污染;垃圾桶不得摆放在屋外,无乱堆放废品杂物的现象;

  (二)垃圾转运站要进行硬底化,供排水、通风、除臭、除噪、防蝇防鼠设施完好;有规范标示牌,公布站点名称、操作守则、作业时间和投诉电话;有专人管理,不得在站内翻捡垃圾;每次清运作业完成后,地面、墙壁应清洗干净,无散落垃圾和积存污水,无杂物乱堆放,做到周围环境整洁,无蝇无臭。

  第五十五条 城市垃圾收运应实现分类化、容器化、密闭化和机械化,处理实行户外化。任何单位和个人不能随意倾倒、抛撒垃圾(含生活垃圾、特种垃圾、工业垃圾和建筑垃圾)等废弃物。

  (一)医院、疗养院、宾馆、科研单位、屠宰场、生物制品厂等产生的废弃物,必须进行无害化处理,医疗废物和其它危险(严控)废物必须交由有资质的单位处置,不得倒入生活垃圾容器或随意排放、丢弃,污染环境。

  (二)危险废弃类工业垃圾应送专门的危险废弃物处理场处置;医疗垃圾应采用专门容器收集,运输时连同容器一起运送医疗卫生垃圾焚烧厂处置。

  (三)建筑垃圾和余泥渣土应单独收集并统一运送指定的受纳场处置。道路两侧或公共场所无堆放建筑物料。

  第五十六条 公共厕所的地面、墙面、门窗、蹲位、灯具、衣帽钩等应保持清洁卫生,排污畅通,无蝇蛆、尿碱、恶臭。

  第五十七条 任何单位和个人开挖、维修道路或修剪花草,必须采取措施防止污染,产生的渣土、树枝、杂草等废弃物应在二十四小时内清除完毕。

  第五十八条 城市中心城区禁止养鸡、鸭、鹅、兔、猪、等家畜家禽。

第七章 户外广告及标识

  第五十九条 任何单位、个人未经有关行政主管部门审查批准,不得设置户外广告。

  第六十条 户外广告和标志设置应符合城市户外广告设置规划和安全要求。广告标志的设置应当遵循安全、科学、美观原则,功能、总体布局与周边环境相协调;画面应保持清晰,外形应整洁美观,定期维护清理。

  第六十一条 下列情形严禁设置广告设施:

  (一)利用交通安全设施、交通标志的;

  (二)影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的;

  (三)妨碍居民正常生活,损害城市容貌或者建筑物形象的;

  (四)利用行道树或损毁绿地的;

  (五)国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑物控制地带。

  第六十二条 商业街区的户外招牌及标识宜采用内透式灯箱或LED灯等节能环保材料和灯具,鼓励使用新媒体、新形式、新技术及新材料。

  第六十三条 建(构)筑物以及居民楼的楼顶不宜设置户外广告及标识。

  第六十四条 同一建筑物外立面的广告、招牌及标识的高度、大小应协调有序,且不应超过屋顶,不影响相邻房屋的使用功能;广告、招牌及标识设置不遮挡门牌号码,不应遮盖建筑物的玻璃幕墙、窗户及建筑物外观的主要装饰结构。

  第六十五条 在同一道路、同一建筑物或同一街区相邻建筑物墙上设置的广告招牌,其形式、规格、设置位置、色彩、灯光效果应达到整体和谐、统一;一般不应多层设置广告。建筑物外墙的广告招牌宜在一层门檐以上、二层窗台以下设置,其牌面高度不得大于3米,宽度不超出建筑物两侧墙面,且必须与建筑立面平行。

  第六十六条 各类指示牌、门牌等标识应设置在适当位置,不影响交通安全及城市景观,不损坏市政公用设施及城市绿化;标识的规格、色彩应分类统一,形式、图案应与街景协调,并保持整洁、完好。车站、码头等窗口场所设置的指示牌、信息牌、警示牌及人流疏导标志牌等标识应清晰、充足。

  第六十七条 国家机关、军事机关、学校、展览馆、博物馆、音乐厅、美术馆、图书馆、体育场馆、车站、码头等重要公共建筑及其附属广场、绿地上不得设置户外广告,避免影响主体景观的整体效果。

  第六十八条 经批准设置的户外广告、店面招牌、路牌、指示牌、标志、标牌及宣传牌等,文字用语准确,简化名称符合国家标准,材质精良、设计新颖、制作精美、用字规范、牢固安全,字迹和图案清晰、完整,与街景相协调,并保持清洁。凡陈旧、破损、脱漆、缺字、错字的,应及时整修或更换。

  第六十九条 户外广告专用设施不得空置。对未能及时发布广告的设施,应以公益性广告补充版面。

  第七十条 未经批准,城市道路、桥梁、公共场所、建(构)筑物、绿地等户外空间不得擅自设置过街横幅、彩旗、彩条、充气物、电子显示牌(屏)、灯箱等广告、宣传标语及标志、标牌。

  第七十一条 不得在建(构)筑物、护栏、邮箱、电话亭、宣传栏、指示牌、指路牌、路名牌、电杆、路灯杆及其他设施上乱写、乱画、乱刻、乱喷涂和乱张贴广告或印刷品。

  第七十二条 公共汽车、出租汽车等公共交通工具上的车载广告,应简洁明快,色彩与车辆底色相协调,并保持完好、整洁,车体不悬挂条幅,不遮挡车窗设置广告,广告制作不得使用反光等影响视线的材料。

第八章 城市照明

  第七十三条 城市道路照明应以功能性为主;道路照明光源和灯具应体现绿色照明;注重灯饰照明的艺术性,同一条道路的路灯杆型、灯饰型、光源、灯饰的安装高度、角度、外型配色应统一或整体协调,整齐美观。

  第七十四条 灯杆、灯饰、配电柜等照明设备和器材应定期维护,并保持整洁、完好、确保正常运行。

  第七十五条 城市道路及公共场所装灯率及亮灯率要求达到95%以上。出现故障或者残缺时应及时修复。

  第七十六条 城市照明应符合生态保护、环境保护的要求;居住区附近的照明设施,其光线投射角度应进行控制,以免过强光线射入居室,干扰居民休息。

  第七十七条 城市灯饰应充分反映建(构)筑物和城市景观体的特征,与周边环境相协调。景观照明设施应采用环保型、节约型照明灯源,并控制外溢光、杂散光,避免形成障害光,合理控制照度、亮度和光线方向,防止光污染。

  第七十八条 城市景观照明设施坏损或亮度不符合标准的,应当及时更换和维修,并注意城市灯饰的清洗,保持灯饰的应有照度和容貌;城市灯饰照明应严格控制眩光,容易产生眩光的地方,应采用控光灯具。

  第七十九条 景观照明灯饰应根据季节变化及区分“平时、普通节日、重大节假日”三种不同照明需求,科学安排亮、熄灯时间;景观照明灯饰及商业灯饰的照度和亮度不得超出国家的规定值,灯饰坏损、故障或亮度不符合标准的,应及时修复。

第九章 施工工地

  第八十条 城市各类工地应有围墙、围栏遮挡,围墙的外观宜与环境相协调,施工、拆迁、待建工地应设置硬质围墙。临街建筑施工工地周围宜设置不低于2m的遮挡墙,市政设施、道路挖掘施工工地围墙高度不宜低于1.8m,围栏高度不宜低于1.6m。围墙、围栏保持整洁、完好、美观,并设有夜间照明装置;2m以上的工程立面宜使用符合规定的围网封闭。围墙外侧环境应保持整洁,不得堆放材料、机具、垃圾等,墙面不得有污迹,无乱张贴、乱涂乱画等现象。靠近围墙处的临时工棚屋顶及堆放物品高度不得超过围墙顶部。

  第八十一条 施工工地外墙应写明工程概况及美化装饰,实行封闭式施工(无法封闭的市政工程除外),围墙出入口应设置板式铁门,门头应设置施工企业标志,门口处挂五牌一图(“五牌一图”是指工程概况牌、安全制度牌、文明施工牌、环境保护牌、消防保卫牌、平面布置图),工地管理做到内部标准化、外部景观化。

  第八十二条 施工工地进出口应进行硬底化处理,在出口处设置车辆冲洗台,配备车辆冲洗设备及相应的排水和泥浆沉淀设施,保证车辆不带泥上路。建筑材料和建筑垃圾运输车辆不得超限超载,实行封闭运输,沿途无撒漏、无污水溢流现象。

  第八十三条 施工工地应控制噪音,防止噪音扰民。拆除建(构)筑物,应采取隔离或封闭措施,实行湿法作业,防止扬尘污染环境。

  第八十四条 待建工地3个月内不能开工建设的,应对工地区域进行临时绿化,停工场地应进行内外整理,保持整洁美观,封闭大门。

  第八十五条 新建、改建、扩建或装修、装饰等工程竣工投入使用时,应同时拆除、清除各种施工临时设施,做到工完料尽场地清。

  第八十六条 施工、拆迁和装饰等工程产生的建筑垃圾应及时清除,不得随意排入城市道路或擅自排入下水管道,不得混入城市生活垃圾。待建工地内不得乱搭乱建,不得积存垃圾。

  第八十七条 施工工地内的积水要及时排除或封填,不能排除或封填的积水和建筑物内积水要定期投药灭杀蚊虫,工地办公区和生活区要定期投药灭鼠、灭蝇,使工地“四害”密度控制在国家爱卫会规定的标准之内。

第十章 城市水域

  第八十八条 城市水域水面应保持清洁,无垃圾、粪便、油污、动物尸体等废弃漂浮物,应对废弃漂浮物及时清除。

  第八十九条 城市水域内的码头应保持地面整洁;各类船舶、趸船应容貌整洁,无有碍观瞻的悬挂、牵吊等行为。

  第九十条 城市水域两侧驳岸应按规范栽种树木、设置绿带,并与周边自然和人文景观相协调。

  第九十一条 禁止向水域及滩涂倾倒垃圾、渣土、动物尸体和有毒、有害、易燃、易爆物品,或排放污水、粪便。

  第九十二条 禁止在河堤保护区范围内设置家畜家禽等养殖场。

第十一章 居住区

  第九十三条 居住区路面应平整完好、道路畅通;无违章搭建、占道经营及有碍市容卫生的堆放物;道路排水畅通,无堵塞现象。

  第九十四条 居民区应统一合理规划生活、建筑垃圾收集点;区内应设置有盖可封闭的生活垃圾收集设施,并定时清理,保持卫生整洁。

  第九十五条 居住区公共娱乐、健身休闲、绿化等场地无晾晒,无积存垃圾,无积留污水,无安全隐患。

  第九十六条 居住区应合理设置机动车和非机动车停放点并划线有序停放,不阻碍通行,不占用、骑压公共绿地、消防通道、无障碍设施等。

  第九十七条 每幢居民楼宇应在适当位置设置告示张贴栏,居住区内无乱涂写、乱张贴、乱拉挂,楼门内干净整洁,楼道无堵塞,墙面、玻璃干净无破损,照明灯完好、无缺失。

  第九十八条 居住区不得设置五金、石器、木器制作及机动车修配等噪音扰民行业;不宜设置废品回收、机动车清洗等影响市容环境卫生的经营项目;住宅不得改变使用功能开设餐饮、歌舞厅等油烟、噪音、废气污染的经营场所。

第九十九条 城市居住区严禁饲养家禽家畜,公共区域严禁种植农作物。居民饲养宠物和信鸽不得污染环境;宠物在公共场地排放粪便,饲养人应当即清理。

第十二章 附 则

  第一百条 国家、省对城市容貌标准有新的、更具体的规定的,从其规定。

  第一百零一条 本标准自发布之日起施行。



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论监外执行检察与再犯罪控制

卢均晓

监外执行是行刑社会化、技术化、效益化和人道主义的综合体现,其含义在司法实践中有两种不同的理解:狭义说认为,监外执行就是暂予监外执行 ;广义说则认为,监外执行是指在监管场所以外执行刑罚(死刑除外),包括暂予监外执行(含保外就医)、管制、剥夺政治权利、缓刑和假释。不难看出广义说更全面、更准确、更有利于犯罪控制。随着“严打”斗争的深入开展,监外罪犯(又称监外执行罪犯、外执犯)也相应增多,脱管失控、再犯罪(又称重新犯罪、又犯罪)等现象不断突出,已经成为社会稳定的重大隐患。监外罪犯人数之多,再犯罪来势之猛,必须引起我们的高度重视。
一、 监外罪犯的特点——再犯罪的内因
(一)监外罪犯素质较低,没有接受完整、系统的教育改造。从办案情况看,监外罪犯85%以上是高中(不含高中)以下文化程度,其中文盲占很大比例,由于综合素质偏低,是非辨别力和意识控制力不强,容易导致再犯罪。另外,监外罪犯没有在监管场所接受完整、系统的教育改造,对自己的犯罪行为及其危害缺乏深刻的认识,往往恶习难改,甚至成为惯犯。例如,文盲罪犯田某1990年因抢劫罪被判处有期徒刑9年,1995年假释后该犯又伙同他人盗窃,于1997年4月被数罪并罚判处有期徒刑18年,同年8月就因其患有肺结核被保外就医,保外就医后该犯疯狂作案27起,盗窃价值30余万元,2001年被判处无期徒刑。此类罪犯犯罪意识强化,犯罪动力定型,犯罪手段高超,犯罪强度很大,非常难以改造。
(二) 监外罪犯承受的社会压力较大,物欲型犯罪比较突出。监外罪犯在社会中服刑,来自内心、家庭、社会的压力很大,他们或体弱多病、或好逸恶劳、或就业无门,在激烈的社会竞争中处于弱势地位,不少迫于生计走上再犯罪的道路,因此再犯罪中财产型犯罪比重较大。据统计,2002年我市监外罪犯再犯罪案件中,83.3%是盗窃、抢劫等物欲型犯罪。
(三)监外罪犯容易拉帮结伙,团伙作案、流窜作案较多。在监外罪犯再犯罪案件中,一半以上是团伙作案或流窜作案。这主要是因为监外罪犯难以为主流社会接纳和认可,在自己的圈子中能够产生认同感,加之在监狱中也结识了不少“狱友”,不可避免要相互联系、交叉感染,从而形成犯罪团伙,在成员熟悉的地区间流窜作案。
(四)监外罪犯反侦查能力较强,存在侥幸心理。监外罪犯都有过“进宫”的经历,了解了一定的法律知识,通过总结自己以前犯罪的“经验教训”,具备了一定的反侦查能力。随着犯罪技巧和手段也不断提高,比较容易产生侥幸心理,不惜铤而走险、重新犯罪。
二、 监外执行中存在的主要问题——再犯罪的外因
(一)司法机关作出监外执行判决、裁定或决定时把关不严。我国法律法规对监外执行设置了严格的条件和审批程序,暂予监外执行必须由人民法院、监狱管理机关或公安机关通过法定程序作出决定,假释必须由执行机关呈报人民法院裁定,管制、剥夺政治权利、缓刑则必须依据人民法院的相应判决。但司法机关在作出监外执行决定、裁定或判决时存在把关不严的现象,以钱抵刑、以情代法时有发生,这在职务犯罪、经济犯罪中尤为突出,主要表现为:一是,违反罪刑相适应原则,对不符合条件的罪犯判处管制、缓刑、剥夺政治权利;二是,对在押罪犯不按规定、不看表现、盲目进行考核加分和奖励;三是,在呈报和决定减刑、假释、暂予监外执行时违反法定条件和程序,有的监管部门为了减轻监管压力而违法拒收年老、患病罪犯,个别看守所为了减轻负担将这些罪犯放宽条件监外执行。例如,罪犯孙某1994年3月因盗窃罪被判处有期徒刑6年,因患性病被监狱拒收,同年5月被保外就医。保外就医后的第二天,该犯就冒充看守所长到在押人员石某、姜某家中,以办理保外就医为由骗取现金2450元,以后又撬门破锁盗窃作案21起,社会影响极其恶劣,1995年6月又被判刑收监。因把关不严使一些本应在监内服刑的罪犯变为监外罪犯,这些人大多没有彻底转化,成为再犯罪的高危人群,具有很强的社会危害性。
(二)在交付执行过程中容易造成脱管失控。在对监外罪犯的考察中发现,脱管失控大都是由交付执行环节中司法机关的配合衔接不到位造成的。一是,人民法院没有将管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定,监狱管理机关、公安机关没有将暂予监外执行决定等及时送达执行机关和人民检察院,有的监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回,造成见人不见档、见档不见人,甚至人档都不见的情况;二是,针对刑事自诉案件作出的缓刑判决,法律没有要求人民法院将判决书副本送达检察机关,致使检察机关与公安机关掌握的缓刑犯底数不一致,给监管和执行工作带来不便;三是,监外执行中,原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制,造成脱管失控。
(三) 执行机关和帮教组织履行职责不到位。监外罪犯的执行机关是县(市)公安局、城市公安分局,具体一般由罪犯居住地公安派出所对监外罪犯进行监督考核,基层派出所警力有限,业务繁杂,常常是“重办案,轻监管”,从而使监外罪犯逍遥法外,处于执行真空状态。例如,罪犯骆某1996年因盗窃被判处有期徒刑7年,2001年被假释,到当地派出所报道后就外出经商,执行机关长期不对其进行监督考察,脱管失控近一年,2002年又因盗窃被判处有期徒刑4年。帮教组织的成员主要由基层群众自治组织成员组成,他们往往疏于监督、不愿监督,个别监外罪犯横行乡里、寻衅滋事,帮教人员避之忧恐不及,更谈不上监督教育。例如,罪犯王某假释后回到村里,不以为耻反以为荣,要求村委给他增加待遇,不答应就大闹村委会,到村干部家吃喝拿要,严重影响了村里的生活和工作秩序。
(四) 检察机关监督检察职能没有充分发挥。监外执行检察是监外罪犯再犯罪控制的最后一道防线。有些监所检察部门一直高度重视对监管场所内的执行监督,忽视甚至无视监外执行监督。在监外执行检察中,往往处理不好敢于监督与善于监督的关系。一是,对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为,不敢或不愿检察纠正;二是,仅满足于发出检察建议或纠正违法意见书,忽视了落实和改正的情况;三是,监督方法不科学,要么浮在面上,发现不了问题,要么一沉到底,对公安机关的工作大包大揽,事倍功半;四是,客观上存在一些不利于检察监督的因素。例如,《刑诉法》规定人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关;认为假释裁定不当的,应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见,但却没有规定决定机关和人民法院必须在作出决定或裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关,有的在半年以后才送达甚至根本不送达,造成了检察监督的严重滞后。
(五) 家庭和社会中也存在不少诱发再犯罪的因素。家庭是社会的基本细胞,在人的成长道路上起着不可替代的作用。家庭结构失调、经济条件差,关系紧张,家庭成员不良言行及教育方法不当都极可能导致家庭成员的违法犯罪。从我市办理的再犯罪案件看有70%以上的罪犯家庭残缺。社会不良因素的影响也是滋生犯罪和诱发再犯罪的“肥沃土壤”。社会中出现的拜金主义思潮、“黄赌毒”现象以及财富的两极分化,促使一些人将“不劳而获”的思想合理化,甚至把犯罪当成了发财致富的正当途径和门路。另外,广大公民同违法犯罪作斗争的勇气和信心不足,也在一定程度上助长了犯罪分子的嚣张气焰。
三、 监外执行检察——再犯罪控制的关键环节和重要手段
打击、预防、减少再犯罪是一项综合治理的宏大工程,需要司法机关和全社会的共同努力,任何环节出现漏洞都可能给再犯罪以可乘之机,给社会秩序带来隐患。监外执行检察不应仅仅局限于对监外罪犯执行情况的检察,而应当贯穿于监外执行的呈报、审批、执行、帮教的全过程,从而能够针对再犯罪的内因和外因,对症下药、标本兼治,实现对再犯罪的控制。具体而言就是要:
(一) 高度重视,严格把关。监外执行检察是监所检察工作的一项重要内容,是刑罚执行监督的重点之一,也是检察机关履行法律监督职责的重要手段,必须高度重视,严格把关。一是事前监督。监所检察部门(尤其是派驻检察室)应当深入监管改造现场,认真调查,掌握罪犯的刑期、改造表现、疾病和伤残情况,对于可能符合假释、暂予监外执行条件的罪犯要做到心中有数;二是事中监督。列席监管部门研究假释、暂予监外执行的会议,参加对罪犯的身体检查,认真审查拟提请或呈报的罪犯是否符合法定条件,发现不当应当及时提出纠正;三是事后监督。人民法院作出的管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定和监狱管理部门作出的暂予监外执行决定要及时送达检察机关。检察机关发现不当,根据情况发出纠正违法通知书、提出检察建议或抗诉。通过严格把关,确保不符合条件的罪犯不能监外执行,从源头上减少了监外罪犯的社会危害性和再犯罪可能性。
(二) 狠抓办案,打击犯罪。狠抓办案、打击犯罪是监督的必然要求和重要手段。一是,要积极投身“严打”整治斗争,严厉打击和震慑监外罪犯再犯罪,把惩治犯罪与预防工作相结合。二是,要严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊判决、裁定、决定监外执行的职务犯罪,特别是加强对徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案件的查办力度,把查办案件与纠正违法相结合。
(三) 全面检查,重点转化。监外执行是刑罚执行的重要组成部分,同样是惩罚与教育改造的辨证统一,其执行机关是公安机关,因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是,要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实,帮教组织是否建立并发挥作用;二是,监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查,不定期开展抽查,发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议;三是,监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。
(四) 密切配合,齐抓共管。以“严打”整治斗争和社会治安综合治理为契机,构筑起全方位、多层次、立体交叉的“三级再犯罪预防体系”。一是,加强检察机关与公安机关、法院、监管部门之间的配合,尤其要做好法律文书的送达和有关情况的通报,从宏观上预防再犯罪;二是,加强与基层群众帮教组织的配合,指导和帮助他们解决实际困难、落实帮教措施,使他们能够发挥在监狱里学到的一技之长,切实做好监外罪犯的转化和改造工作;三是,加强与监外罪犯亲友和广大群众的联系,照顾好监外罪犯的生活,充分发挥他们对监外罪犯的教育和感化作用。
(五) 完善立法、明确责任。有关监外执行和监外执行检察的规定多见于高法、高检、公安部、司法部等单独或联合发布的文件之中,数量多、政策性强、效力不明确,相互重复、冲突甚至矛盾之处并不少见,《刑法》和《刑诉法》的有关规定固然权威但又过于原则,迫切需要制定一部系统、完善的监外执行法规。该法规应涵盖监外执行的种类、条件(尤其是保外就医条件)、审批程序、执行、检察、处罚等各项内容,并多作一些硬性规定,如:“批准暂予监外执行的机关应当在作出决定后十五日内将批准的决定抄送同级人民检察院”。只有这样才能做到责任明确、执行有力。

研读十八大报告,一股新风扑面而来。作为一名职业法律人,最大的感受就是有关法治的论述呈现出诸多新思维、新观点、新提法。譬如:“加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。”“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次、各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。”“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”


以上所举传递出一个清晰的信号,就是在中国的改革发展的方向路径上,已经形成了一个基本共识,那就是尊崇和实行法治,未来中国在治国理政上将会更加重视法治的作用,当下中国正在处于从法律体系到法治体系的递进和跃升过程中。


这个法治体系包含的基本内容:一是党要依法执政;二是立法机关要民主立法和科学立法;三是行政机关要依法行政,建设法治政府;四是司法机关要公正司法;五是全社会要增强学法尊法守法用法意识,弘扬社会主义法治精神。


从法律体系的形成到法治体系的构建,是一个从静态到动态、从初级到高级、从外在到内在的过程,法治国家的真正标志,不在于具备了一套基本的法律体系,而在于整个国家和社会概莫能外地依照法律进行治理和管理,全体公民自觉自愿地接受法律的规制和约束。


这也许是一个漫长而又曲折的过程,但也是一个充满希望、催人奋进的过程。而司法在这一过程中发挥着不可替代的独特作用:


一、要更好地发挥司法对完善立法的促进作用。尽管我们用较短的时间构建了相对完备的法律体系,但立法上的疏漏和缺陷依然存在。更何况,从立法与社会发展的关系而言,立法永远都滞后于快速发展的社会进程。柏拉图也说过,“所有人类事务无休止的变化,使得无论什么艺术在任何时候都不可能制定出可以绝对适用所有问题的规则。”况且,再多再细的法律也无法对社会生活进行完全的涵盖,无法对千变万化的人类行为和社会活动给予精确而又周全的规定,所以指望通过立法,对社会生活的各个方面进行事无巨细地概括无余、包罗万象既不现实,更不可能。这就要求在司法实践中,我们要进一步树立公正司法理念,适时制定出台相关司法解释和司法政策,细化国家立法的规定,使得法律的实施更为准确,更贴近社会生活。要加强案例指导工作,用成熟的案例弥补立法的疏漏和不足,以解决审判实务之需。要注意从司法的角度检视立法,发现并提出法律修改、完善、废止的建议。


二、要更好地发挥司法对依法行政的促进作用。政府依法行政是法治的重要环节。据不完全统计,我国现有法律的80%是由行政机关负责实施的。相对于立法和司法而言,行政的权力体系比较庞大,涉及领域非常广阔,社会联系最为密切,自由裁量权也相对较大。法治国家也好,法治社会也罢,基础是有没有建立法治政府。百分之八十的法律是不是得到严格执行、公正执行、有效执行,决定着是否在真正意义上建立了法治国家和法治社会。因此,对行政权的监督和制约,在推进法治国家和法治社会建设中显得尤为重要。而对行政权的各种监督中,司法的监督是一种外部的、刚性的并且具有法律约束力的监督,尤其是行政诉讼制度的建立,更为司法监督行政,避免行政权的扩张和滥用,促进行政机关严格依法行政,提供了法律依据和制度保障。为更好地发挥行政诉讼的控权和规制作用,我们应该适度扩展行政诉讼的受案范围,以更大范围地保护公民、法人和有关组织的合法权益;在注重协调的同时,更多地运用判决方式化解纠纷,以发挥行政审判“校正正义”的实质性作用;进一步加大行政执行力度,以更加充分地体现司法监督的“刚性”。


三、要更好地发挥司法对社会管理创新的促进作用。国家的治理实际上是由多个层面所构成的,最基本的包括政府管理、社会管理和人的自我管理。与成熟的政府管理相比较,社会管理是一个薄弱环节,表现为面对社会结构的深刻变化,社会利益的深刻调整,社会诉求的不断高涨,我们的管理理念、管理手段、管理方式明显陈旧滞后,甚至不合时宜。也正因为社会管理的欠缺,才催生了社会管理创新这一时代命题。被动的司法理念强调司法的被动、中立特质,法院无须主动参与社会管理创新,法治国家建设则需要法院积极地参与社会管理创新。今后一段时期,我们要围绕法治国家的建设目标,更加自觉地延伸审判职能,更加积极地参与社会管理创新,增强推进社会管理创新的主动性;通过强化公正司法,增强推进社会管理创新的实效性;通过强化司法调研,增强推进社会管理创新的前瞻性;通过强化司法建议,增强推进社会管理创新的针对性。


四、要更好地发挥司法对法治意识养成的促进作用。法治意识是法治的先决条件。作为传统人治和法治后发国家,实行法治,首要的是要唤醒社会的法治意识,增强社会的法治理念,弘扬社会的法治精神。党的十八大报告特别强调,要深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会的学法尊法守法用法意识。建设法治国家,造就一批精通法律的职业法律人群体固然重要,但若缺少公民的法治心理、社会的法治氛围,那也是曲高和寡,杯水车薪,难达法治社会的理想状态。因此,培育社会的法治信仰,增强人们的法律情感,培养尽可能多的法治公民,是法治国家的基础前提。司法在这方面应有作为,大有可为。我们裁判的每一起案件,只要真正做到了依法公正高效,做到了实体正义、程序正义,就让当事人接受了一次法律的教育和洗礼,也就培养了数个甚至一批法治公民。扩而言之,假若我们常态化地开展了庭审直播、巡回审判、文书上网、以案说法式的宣传教育,以及充分发扬司法民主,加强人民陪审工作,等等,实际上直接或间接地教育和影响了一大批社会群体,也就浸润和培养了一大群潜在的法治公民。这方面司法的作用不可小视和低估。


(作者系江苏省高级人民法院党组成员、政治部主任)