全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（1958年9月）

甘肃省临夏回族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例已由中华人民共和国第一届全国人民代表大会常务委员会于1958年9月11日第一○一次会议批准，现予公布。

中华人民共和国主席 毛泽东
1958年9月11日



全国人民代表大会常务委员会关于批准甘肃省临夏回族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例的决议

（1958年9月11日全国人民代表大会常务委员会第一○一次会议通过）

1958年9月11日全国人民代表大会常务委员会第一○一次会议决议：批准甘肃省临夏回族自治州第一届人民代表大会第一次会议制定的甘肃省临夏回族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例。



甘肃省临夏回族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例

　（1958年9月11日全国人民代表大会常务委员会第一○一次会议批准）

　　目录
　　第一章 总则
　　第二章 自治州各级人民代表大会
　　第三章 自治州各级人民委员会
　　第四章 附则
　　第一章 总则
　　第一条 临夏回族自治州（以下简称自治州）各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例，根据中华人民共和国宪法第二章第五节制定。
　　自治州内东乡族自治县的自治机关的组织条例由东乡族自治县制定。
　　第二条 自治州的行政区域划分为：县、自治县、市、乡、民族乡、镇。
　　自治州、县、市、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。
　　第三条 自治州人民代表大会和人民委员会是自治州的自治机关。自治州各级人民代表大会和各级人民委员会都是地方国家机关。
　　第四条 自治州各级人民代表大会和各级人民委员会一律实行民主集中制。
　　第五条 自治州各级人民代表大会和各级人民委员会中，各有关民族都应有适当名额的代表和人员。
　　第六条 自治州内各民族一律平等。各民族人民必须团结互助，互相尊重其语言文字、风俗习惯及宗教信仰自由。
　　第二章 自治州各级人民代表大会
　　第七条 自治州各级人民代表大会都是地方国家权力机关。
　　第八条 自治州和县的人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举；市的人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举或者选民直接选举；乡、民族乡和镇的人民代表大会代表由选民直接选举。
　　自治州各级人民代表大会代表的名额和产生的办法依照选举法的规定。
　　第九条 自治州各级人民代表大会每届任期两年。
　　第十条 自治州人民代表大会在自治州内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）根据宪法规定的权限，依照自治州的特点，制定自治州的自治条例和单行条例，报请甘肃省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准；
　　（三）在职权范围内通过和发布决议；
　　（四）保证民族政策的贯彻实施，保障各民族的平等权利，加强与巩固民族之间和民族内部的亲密团结和合作；
　　（五）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（六）依照法律规定的自治州的财政权限，审查和批准预算和决算；
　　（七）依照国家法律的规定，决定组织自治州的人民武装警察；
　　（八）选举自治州州长、副州长和人民委员会委会；
　　（九）选举自治州中级人民法院院长；
　　（十）选举省人民代表大会代表；
　　（十一）听取和审查自治州人民委员会和自治州中级人民法院的工作报告；
　　（十二）改变或者撤销自治州人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十三）改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十四）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　第十一条 县、市的人民代表大会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）在职权范围内通过和发布决议；
　　（三）保障各民族的平等权利；
　　（四）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（五）审查和批准预算和决算；
　　（六）选举本级人民委员会的组成人员；
　　（七）选举本级人民法院院长；
　　（八）选举自治州人民代表大会代表；
　　（九）听取和审查本级人民委员会和人民法院的工作报告；
　　（十）改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十一）改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　第十二条 乡、民族乡、镇的人民代表大会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）在职权范围内通过和发布决议；
　　（三）保障各民族的平等权利；
　　（四）批准农业、林业、畜牧业、手工业的生产计划，决定合作事业和其他经济工作的具体计划；
　　（五）规划公共事业；
　　（六）决定文化、教育、卫生、优抚和救济工作的实施计划；
　（七）审查财政收支；
　　（八）选举本级人民委员会的组成人员；
　　（九）选举上一级人民代表大会代表；
　　（十）听取和审查本级人民委员会的工作报告；
　　（十一）改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　民族乡的人民代表大会在行使职权的时候，可以采取适合民族特点的具体措施。
　　第十三条 自治州各级人民代表大会有权罢免本级人民委员会的组成人员。自治州和县、市人民代表大会有权罢免由它选出的人民法院院长。
　　第十四条 自治州各级人民代表大会会议，由本级人民委员会召集。
　　每届人民代表大会第一次会议，由上届人民委员会召集。
　　第十五条 自治州和县、市的人民代表大会会议，每年举行两次；乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。
　　自治州各级人民委员会如果认为必要或者有1/5的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。
　　第十六条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。
　　自治州和县、市的人民代表大会会议设秘书长一人，副秘书长若干人。秘书长的人选由主席团提名，由人民代表大会会议通过；副秘书长的人选由主席团决定。会议设立大会秘书处，在秘书长的领导下进行工作。
　　第十七条 自治州各级人民代表大会举行会议时，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。
　　第十八条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，主席团和代表，本级人民委员会，都可以提出议案。
　　向自治州各级人民代表大会会议提出的议案，由主席团提请人民代表大会会议讨论，或者交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会会议讨论。
　　第十九条 自治州各级人民代表大会的决议，以全体代表的过半数通过。
　　第二十条 自治州各级人民委员会组成人员和自治州、县、市的人民法院院长的人选，由本级人民代表大会代表联合提名或者单独提名。
　　自治州和县、市的人民代表大会选举本级人民委员会组成人员和人民法院院长，采用无记名投票方式；乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人民委员会组成人员，采用无记名投票方式或者举手方式。
　　第二十一条 自治州各级人民代表大会举行会议时，使用当地民族通用的语言文字，并为其他民族代表配备翻译。
　　民族乡的人民代表大会举行会议时，使用当地民族通用的语言文字。
　　第二十二条 自治州各级人民代表大会举行会议时，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和本级人民法院院长、人民检察院检察长以及主席团同意的其他人员可以列席。
　　第二十三条 自治州各级人民代表大会举行会议时，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。
　　第二十四条 自治州各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议期间，非经主席团同意，不受逮捕或者审判，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。
　　第二十五条 自治州各级人民代表大会代表出席人民代表大会会议期间，国家根据需要给以往返的旅费和必要的物质上的便利。
　　第二十六条 自治州各级人民代表大会代表，应当和原选举单位或者选民保持密切的联系，宣传法律、法令和政策，协助本级人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。
　　自治州和县、市的人民代表大会代表，可以列席原选举单位的人民代表大会会议。
　　第二十七条 自治州和县的人民代表大会代表受原选举单位的监督；市的人民代表大会代表受原选举单位或者选民的监督；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。
　　自治州各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时撤换由自己选出的代表。
　　代表的撤换必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区选民大会以出席选民的过半数通过。
　　第二十八条 自治州各级人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者由原选区选民补选。
　　第三章 自治州各级人民委员会
　　第二十九条 自治州各级人民委员会，即自治州各级人民政府，是自治州各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。
　　自治州人民委员会受甘肃省人民委员会直接领导；县、市、乡、民族乡和镇的人民委员会，受上一级人民委员会直接领导。
　　第三十条 自治州各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。
　　自治州各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
　　第三十一条 自治州各级人民委员会分别由本级人民代表大会选举州长、县长、市长、乡长、镇长各一人，副州长、副县长、副市长、副乡长、副镇长各若干人和委员各若干人组成。
　　自治州各级人民委员会的组成人员名额如下：
　　（一）自治州29人至35人。
　　（二）县15人至21人，人口或乡、镇、民族较多的县至多不超过25人。
　　（三）市15人至19人。
　　（四）乡、民族乡、镇7人至13人。
　　第三十二条 自治州各级人民委员会每届任期两年。
　　自治州各级人民委员会组成人员因故不能担任职务的时候，由本级人民代表大会补选。
　　第三十三条 自治州人民委员会在自治州内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令，并审查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持本级人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作；
　　（五）停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（七）依照法律的规定任免国家机关工作人员；
　　（八）保障各民族的平等权利，帮助自治州境内各聚居的少数民族实行区域自治或者建立民族乡，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业，搜集、整理和发扬各民族优良的文化遗产；
　　（九）执行经济计划；
　　（十）依照法律规定的权限，管理财政，执行预算；
　　（十一）管理市场，管理与发展地方国营工商业，领导资本主义工商业的社会主义改造；
　　（十二）领导与发展农业、林业、畜牧业、手工业生产和合作事业；
　　（十三）管理与发展水利事业；
　　（十四）管理与发展交通运输和公共事业；
　　（十五）管理与发展文化、教育、卫生事业和科学普及工作；
　　（十六）管理优抚、救济和社会福利工作；
　　（十七）管理人民武装警察；
　　（十八）管理兵役工作；
　　（十九）管理税收工作；
　　（二十）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（二十一）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十四条 县、市的人民委员会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令，并审查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持本级人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作；
　　（五）停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的指示和命令及下级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（七）依照法律的规定任免国家机关工作人员；
　　（八）保障各民族的平等权利，加强与巩固各民族和民族内部的亲密团结；
　　（九）执行经济计划，执行预算；
　　（十）管理市场，管理地方国营工商业，领导资本主义工商业的社会主义改造；
　　（十一）领导与发展农业、林业、畜牧业、手工业生产和合作事业；
　　（十二）管理水利事业；
　　（十三）管理文化、教育、卫生、科学普及工作；
　　（十四）管理优抚、救济和社会福利工作；
　　（十五）管理税收工作；
　　（十六）管理交通运输业和公共事业；
　　（十七）管理兵役工作；
　　（十八）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十九）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十五条 乡、民族乡、镇的人民委员会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令；
　　（二）主持本级人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表大会提出议案；
　　（四）保障各民族的平等权利；
　　（五）管理财政；
　　（六）领导农业、林业、水利、畜牧业、手工业生产和合作事业及其他经济工作；
　　（七）管理文化、教育、卫生、优抚、救济和公共事业；
　　（八）管理兵役工作；
　　（九）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十）办理上级人民委员会交办的其他事项。
　　第三十六条 自治州和县、市的人民委员会会议每一个月举行一次，乡、民族乡、镇的人民委员会会议每半个月举行一次，必要时都可以临时举行。
　　自治州各级人民委员会在举行会议的时候，可以邀请其他有关人员列席。
　　自治州和县、市的人民委员会在举行会议的时候，本级人民法院院长和人民检察院检察长可以列席。
　　自治州各级人民委员会会议如讨论或者通过本行政区域内有关其他民族特殊问题的决议时，应特别注意民族团结和民族特点，并且事先应该和有关民族的委员及人士充分协商。
　　第三十七条 州长、县长、市长、乡长、镇长分别主持本级人民委员会会议和人民委员会的工作。
　　副州长、副县长、副市长、副乡长、副镇长分别协助州长、县长、市长、乡长、镇长工作。
　　州长、县长、市长为处理日常工作，可以召开行政会议。
　　第三十八条 自治州人民委员会设立民政（包括人事）、监察、公安、计划、粮食、财政（包括税务）、农林、工业交通、商业（包括服务）、水利、文教、卫生、体育运动等处、局、委员会，并且可以设立办公室（兼管宗教事务）及其他需要设立的工作机构。
　　第三十九条 县、市人民委员会按照需要，设立民政、公安、兵役、计划、粮食、财政、税务、农林、畜牧、工业交通、商业、水利、文教、卫生、体育运动等科、局、站、委员会，并且可以设立办公室及其他需要设立的工作机构。公安、税务等局可以在辖区内设立派出机关。
　　第四十条 乡、民族乡、镇的人民委员会可设文书一人和工作人员若干人，协助乡长、镇长进行工作；并根据需要，可设立各种工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加。
　　第四十一条 自治州各级人民委员会的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民委员会报请上一级人民委员会批准。
　　第四十二条 自治州人民委员会设秘书长一人，副秘书长若干人；县、市人民委员会设办公室主任一人，副主任若干人。各处、科、局、站、委员会分别设处长、科长、局长、站长、主任，必要时，可以设副职。
　　第四十三条 自治州和县、市人民委员会的各工作部门，受本级人民委员会的统一领导，并受上级人民委员会主管部门的领导。
　　第四十四条 自治州人民委员会的各工作部门，在本部门业务范围内，根据国家法律、法令和上级人民委员会主管部门的指示和命令及本级人民委员会的决议和命令，可以向下级人民委员会主管部门发布指示和命令。
　　第四十五条 自治州和县、市人民委员会应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、国营企业和公私合营企业进行工作，并且监督他们遵守、执行国家法律、法令和政策。
　　第四十六条 自治州各级人民委员会和所属各工作部门执行职务，使用当地民族通用的语言文字。
　　民族乡的人民委员会执行职务时，使用当地民族通用的语言文字。
　　第四章 附则
　　第四十七条 本条例经自治州人民代表大会通过，报请甘肃省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后施行。










端正司法人员的守法观念

苗 勇


司法人员自己首先必须守法，应当是守法的模范。这个道理是大家所熟悉的。但“熟知并非真知”，不少司法人员并未深刻、全面理解其内涵，他们的守法观念是十分片面 的。他们仅仅从一个普通老百姓角度来理解守法观念，认为在公务活动之外，应当遵纪守法。如果说与普通老百姓有区别的话，也只是要求更严更高而已。他们没有看到，司法本身，就有一个守法问题，片面地认为，司法就是执法，这里只有严格执法与否的问题，而没有守法与否的问题。很显然，一个司法人员这样理解守法观念，是远为不够的。我们一再讲，司法人员必须严格执法，从本质意义上说，严格执法就是要求在办案中，严格遵守实体法、程序法，这就是个守法问题，而且就司法人员而言，是一个更为重要的守法内容。因此我们说，司法人员的守法观念，不仅仅是指日常生活中遵纪守法，更要紧的，还必须在司法活动中，严格遵守实体法和程序法。刘斌俊在1999年1月25日《检察日报》撰文《守法重于泰山》中指出：“就守法的内涵而言，现代意义上的‘大守法’具有‘尊重法律、遵守法律；用法护法、依法办事’的丰富内涵。”“依法办事乃是守法概念的应有之义。从一定意义上讲，守法就是要求一切个人和组织都应以宪法和法律作为自己的行为准则，依法办事，任何行为都不能超越宪法和法律所界定的范围。只有具备良好的守法意识，才能实现严格依法办事；只有严格依法办事，才能保证国家和各项工作皆依法进行，依法治国的理想才能成为现实。”诚哉是言也！
一些司法人员的片面守法观念，无不是与他们的法治意识不强分不开的。他们总以为，法是“对付”老百姓的，是治理社会的，而不是对自己职务行为的约束。例如，他们总以为，刑法是自己手中的“刀把子”，是镇压犯罪分子的工具。其实，这种思想是与现代法治观念格格不入的。何谓法治？“从广义上说，法治意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。但在政治理论和法律理论中，法治应作较为狭窄的理解，即它是指政府应受法律的治理，遵从法律。”“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”①“法治所治对象是什么？权也。人民依法治权的具体化，也就是依法治官。在非法治国家或社会中，法是官治民的手段；在法治国家或社会中，法是民治官的工具。这里当然没有法只治官而不治民的意思，但治官无疑是首要的，它关乎治民治得好与不好、当与不当。不求官之治，而求民之治，乃法治中舍本而逐末也。”②“法治的真谛在于保障人权，控制公权”③就部门法而言，德国刑法学家李斯特说：“自从有刑法存在，国家代替受害人施行报复的开始，国家就承担着双重责任；正如国家在采取任何行为时，不仅要为社会利益反对犯罪者，也要保护犯罪人不受受害人的报复。现在刑法同样不只反对犯罪人，也保护犯罪人，它的目的不仅在于设立国家刑罚权力，同时也要限制这一权力，这不只是可罚性的源由，也是它的界限，因此表现出悖论，刑法不仅面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不仅要面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。”④作者大量引用中外学者的观点，无外乎在于着重说明法治的根本在吏治。对照之下，我们有一些司法人员的守法意识与当代法治观念，差距何其远矣。
一些司法人员法治观念为什么会不强呢？这里既有中国长达数千年的剥削阶级统治社会中专制思想的影响，又是新中国成立至改革开放前这段历史时期忽视法制建设的结果，还与现在不少司法人员法律素养较差是分不开的。
首先，专制的法律思想并未随着剥削制度的消灭而消失。早在我国夏商时期形成的神权论就认为“法应为少数统治者所垄断，法律是对被统治者的制裁手段和镇压工具”，这种法律思想“一直顽固地盘距在人们的意识中，并影响和决定着古代法制的基本面貌。”例如，在《尚书·酒诰》中规定，为了防止人民聚集“闹事”，凡群聚饮酒者一律判处死刑。⑤刑法赤裸裸地表明着自己是镇压人民的工具。又如，作为我国封建社会最早的一部粗具体系的法典《法经》，把锋芒主要指向农民和其他劳动人民。《法经》开宗明义规定：“王者之政莫急于盗贼。”所谓盗，即危害地主阶级财产的行为；所谓“贼”，即危害封建统治和人身安全的行为。把《盗》、《贼》两篇放在诸篇之首，表明镇压盗贼，是地主阶级专政的主要任务。⑥可见，在古代中国，无论从法律思想还是司法实践，都是把法看作是治民的工具。新中国成立至今不过五十多年，再加上共和国前二十七年的曲折磨难，专制的法律思想，就象列宁所说的那样，在现代社会中散发着臭气，必然会影响着人们，当然也包括司法人员。所以，邓小平同志早在八十年代初就深刻指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”⑦当我们看到一些司法人员自以为是地拿着法律恐吓老百姓时，我们不就闻到了“刑不上大夫，礼不下庶人”的用法驭民的臭味了吗？！
其次，共和国前二十七年推行人治，现代法治意识根本无从产生。建国以后，由于党在路线方针政策上一再犯“左”倾错误，把阶级斗争作为社会的主要矛盾，防止资本主义复辟，经常发动群众搞运动，以致在反右斗争后形成了“以党代法”的局面。1957年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会。在会后由中共中共批转的最高人民法院、司法部党组的报告中提出，今后在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定审批范围的案件和与兄弟部门意见不一致的案件，都应当在审理后宣判前，报请党委审批。任何借审判“独立”，抗拒党委对具体案件审批的想法和做法都是错误的，必须坚决给予纠正。这个报告公开、正式提出了以党代法的问题。⑧到了“文革”十年，法律被彻底践踏了。“革命派”停止全国人民代表大会及其常委会的活动；踢开政府闹革命，建立了非法的革命委员会，取代合法的政权机关；砸烂公检法。由于没有法制的保障，公民权利遭到严重侵害。上至国家主席、政府领导人，下至普通公民、人大代表、劳动模范，被批斗挨整，失去任何人格尊严和人身自由，被抄家、非法囚禁，甚至被毒打致死。据叶剑英在一次讲话中透露：“包括受牵连在内受迫害的有上亿人，占全国人口九分之一。”⑨最典型的是刘少奇冤案。当刘少奇被红卫兵迫害时，这位泱泱大国堂堂的国家主席，拿起《中华人民共和国宪法》，捍卫自己的神圣尊严的，召来的则是更多的吼叫、侮辱，最后竟被折磨而死。⑩至尊至严的宪法没有了，法治还能存在吗？张春桥赤裸裸地说过：“过去规定的东西，不管是国家的，还是公安机关的，不要受约束。”⑾我们现在都看到了，十年动乱给中国经济带来惨重的损失；我们也应当清醒地认识，愚昧的年代给中国社会法制建设带来的巨大戕害。如果说，中国在社会主义改造结束后就进行重点转移搞经济建设，现在我们的国力将强大得多；那么，我们在建国后就注重法制建设，公民的法治意识将也是具有世界先进性的。但残酷的历史，使人感到痛心，我们不能不正视中国的法制建设，任重而道远。
再次，现在我们的司法人员，尤其是基层司法人员，法律素质较差。司法人员的法律意识，不应当是自发的，而应该是自觉的。这种自觉的法律意识，不是在社会实践中自发产生的，也不是靠一般号召能取得的，而是要经过一番刻苦学习的。可以这样说，一个不具有法律思想史、法制史、科学法理学、部门法学及科学政治学知识的司法人员，要具备自觉的法律意识，是绝对不可能的。就象科学社会主义理论，是无产阶段的理论，但无产阶级本身不能自发产生这一科学理论，而要靠先进知识分子从外部灌输进去一样，法治意识，也不是社会主义司法人员能自发产生的，而是有一个系统受教育的培养过程。关于过一点，西方司法人才的培养是颇值得我们借鉴的。例如，日本的法律专业大学毕业生是不能直接进入检察官行列的，欲成为一名检察官，必须通过国家司法考试，且竞争相当激烈，每年约有两万多人报考，而仅有五百余名被录取，录取率仅百分之二。而后再进入司法研修所完成为期两年的学业：前四个月主要学习有关理论知识，同时在教官的指导下，各自根据个人的特点和志愿择定自己研修的专业；待专业确定后，便到各级法院、检察厅和律师事务所进行为期十六个月的司法实习。其中到法院实习八个月，到检察厅实习四个月，到律师事务所实习四个月；余下四个月，则是回到司法研修所进行实习总结和参加毕业考试。合格后方能进入检察官行列。所以，日本的司法官员法治意识是很强的。⑿再来看我国司法人员，法理学博士卓泽渊认为：“执法人员素质低的问题特别突出。执法人员本应是社会的优秀分子，具有较高的法律知识水平和思想道德修养。然而中国的现实却大打折扣。仅是执法人员的文化水平就足以令人担忧。许多执法人员仅仅是初中毕业生，有的甚至仅是小学生，尽管从事了执法工作，但其文化水平并未在原有基础上有多大提高。现有执法人员的来源，多为工作调入、军官转业和社会招干。不仅基础文化水平不高，专业法律知识也严重缺乏。......长期以来，我国一直未能对执法人员进行严格的执法道德、执法公正和执法良心的培养......如此下去,法治将难以实理。”⒀卓泽渊的担忧是很有道理的。尽管现在司法人员通过各种培训，法律知识有所增加，但还是远为不够的。缺乏先进法律思想的人，也就不可能有先进的法治意识，就不可能自觉地遵守法律，又何以能依法“治民”呢？！
由于上述原因，必然导致一些司法人员法治观念不强的结果，认为法是治民的，而不是治吏的。这种判断不仅有上述依据，而且政界也如此认为。2000年3月14日《检察日报》登载了一则消息，九届人大三次会议在审议高检院工作报告时，人大代表辽宁大学校长冯玉忠认为：“检察机关正在形成尊权的办案理念。”这则报导至少说明了两点，一是检察机关尊权的办案理念只是在形成过程中，二是这种观点得到了高检院机关报的首肯。
法治意识不强，缺乏健全的守法观念，集中表现为司法人员执法违法现象严重。1998年第四期《半月谈·内部版》以“权威人士”抨击了这些严重的问题，该文说：“我们也要清醒地看到，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害了政法队伍的形象。”1998年9月14日九届全国人大内务司法委员会第五次会议，听取了最高人民法院和最高人民检察院关于教育整顿活动的报告。最高人民法院院长肖扬说：据对30个高级法院1至8月统计，地方各级法院清退各种多收费827万元，清理赞助费5867万元；177个领导班子在清理整顿中被调整；检查纠正了一批存在问题的案子，各级法院共自查、复查出属于实体性错误的14993件；查处了一批违法违纪人员，各级法院共查处违法违纪干警4701人，其中131人被追究刑事责任。最高人民检察院检察长韩杼滨在报告中说：教育整顿中，全国各级检察纪检监察部门共立案1337人，现已查清777人，其中追究刑事责任的73人；认真开展组织整顿和人员清理，已清理出受过刑事追究、劳动教养、开除党籍处分以及其他不适合做检察工作的人员1644人，已依照《检察官法》予以辞退、调离、免除职务以及作离岗培训处理的1153人；已复查各类刑事案件495467件，发现超越管辖范围立案或该立不立、不该立却立案的，错误逮捕的，该起诉不起诉、该抗诉未抗诉的以及程序严重违法等错案和处理不当的案件1454件，现已纠正1255件。上述中存在的执法违法现象，仅是在教育整顿中暴露出来的，尚未被揭露的，也肯定客观存在着。
从司法实践中看，司法人员执法违法现象，较为典型的表现有以下几方面。
一、特权思想尚有市场。以为执法者高人一等，了不得。门难进，脸难看，事难办，以法压人，以势欺民，甚至吃拿卡要，八面威风，横行霸道。本文举典型一例。1998年7月22日凌晨2时许，有人冒充山西省长治市公安局局长何士宽之子给该局总机打电话，说何士宽儿子在莲花池酒醉，让车去接。局办公室副主任兼指挥中心主任于列海查明此事后报告何，何要于去查清打电话者。经查，将仍在打电话的市大庆路汽车修配厂临时工徐小军当场抓获。徐承认自己以前给何士宽办公室和家中打过一次欺骗性电话，愿接受公安机关处罚。何士宽在没有查实依据的情况下，指令于列海等人追查徐的幕后人。追查中，徐遭轮番毒打和逼供，曾两次自杀未遂，后编造出是受该市模范教师、优秀党员、市第七中学教务处副主任申丰棋“指使”。何亲自传唤了申丰棋。申被办案人员非法关押刑讯17天，被毒打致伤，送医院治疗无效死亡。刑讯中，申曾被打招供，但死前留遗言全部翻供。期间，何听过于列海等人多次汇报；申妻被传唤拘禁6天；申内弟郭庆军被传唤拘禁11天；申邻居、市七中学生韦龙山被传唤拘禁3天，均不同程度被打致伤。⒁高人一等的特权思想，在这些司法人员身上，表现得何其淋漓尽致。
二、生造证据，硬套法律。中华法系具有大陆法系的特点，即制定成文法来调整社会关系。所以，法学界认为，从某种意义上说，司法活动也就是根据“事实”的“找法”的过程。“法官对任何案件都应进行三段论式的逻辑推理。大前提是一般法律，小前提是行为是否符合法律，结论是自由或者刑罚。”⒂真理向前再迈一步就成了谬误。某些司法人员出于种种目的，为了硬要处理某个人，明知法律难以对行为人行为进行调整，还是牵强附会，千方百计去搜罗“罪证”，挖空心思地用法律的紧箍圈去套当事人。法律变成了这些人手中的灵巧的工具。1997年10月14日《法制日报》第一版刊登了《堪以为戒——对武威’92 11.8 错案的调查》一文，披露了甘肃省武威市公安局办案人员违法办案酿成错案的事实。一些公安人员为了侦破一副食品商店被抢、值班员唐某某被杀案，竟不进行过细侦查，主观想象、大动干戈，刑讯逼供、指供诱供，迫使无辜者杨黎明、杨文礼、张文静“一致”供认，使前二人被一审判处死刑，后二人被判死缓。幸亏后来真凶在广西桂林落网而真相大白。该文深刻指出:“‘11.8’错案暴露出的问题很典型性，值得认真思考。此案原本不该办成这样的，如果我们的公安人员少点急于求成的功利思想，多一点对人民群众（包括对嫌疑对象）负责的观念；少一点主观臆断，多一点刑侦科学知识；少一点执法犯法，多一点依法办事；如果我们的检察官和法官少一些先入为主，多一些实事求是；少一些只顾面子，互相迁就，多一些认真负责，互相制约，错案也许就不会发生了。”本来不构成犯罪，而硬是寻找刑律来惩罚之，也不为鲜见。据《法制日报》1998年1月15日第3版《无罪遭羁押，损失当赔偿》一文报导，山东省莱芜市钢城区马某“一脚踢”承包了莱芜市钢城区企业集团汽车运输公司配件站。马某在承包经营期间，利用加价开发票和销货后不开发票，共得人民币67323.61元。马某于1995年3月和5月分两次共发给本站六名职工每人7000元，个人所得25326元。当地检察机关以贪污罪立案侦查，对马某拘留、逮捕，1996年6月11日提起公诉。钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑十年。马某上诉，莱芜中级人民法院撤销原判决，发回重审。1996年11月1日，钢城区检察院又以同一事实以侵占罪提起公诉，钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑五年。马某上诉，莱芜中级人民法院认定本案属于经济承包合同纠纷，撤销原判决，宣告马某无罪，并于1997年2月4日将马某释放。本案虽然显属经济纠纷，但一些司法人员也要想方设法非用刑法来“整垮”马某不可。说重一点，法律在此时，简直成了玩偶。
三、重实体轻程序。这是一个司法界一致公认而又始终难以解决的老问题了。违反程序法的现象一再出现，其根源在于一些司法人员的法治意识不强，守法观念片面。总以为只要在实体权利上不侵害当事人，得到正确处理，程序上的规则能执行则执行，不能照办的，就抛到脑后，无所谓。如果说，随着实体法的完善，司法人员保障人权的观念有所加强，那么，程序法在一些人心目中工具色彩仍是相当浓厚的——尽管刑诉法作了重大修改。他们没看到，程序法恰恰正是为了更好地制约司法权力、保障当事人合法权益的。例如我们常可听到有的办案人员说：“刑诉法给了我们很多侦查手段，是我们打击犯罪的有力武器。”此话实在差矣。制定刑诉法的主要目的之一，乃是为了规范司法人员的行为，使其必须“按部就班”地行使职权。因为如果没有刑诉法的约束，我们惩治犯罪不是可以“为所欲为”，想出更多的办法，使出更多的招式吗，不是更有效率吗。刑诉法学者指出：“从现代国家的刑事司法价值观出发，诉讼手段的适用应该受到一定限制。这是保护公民合法权利、防止国家权力滥用的必然要求。”“为防止诉讼主体背离既定程序而专断独行、恣意妄为，还将既定程序规范化、制度化，视为不可逾越的界限。”⒃因此，程序法不仅仅是为了实体法而存在的，它有其独立的价值。由于一些司法人员没有认识到这点，办案中，刑讯逼供、违法取证、超期羁押等违反程序法的现象屡禁不止，有的甚至到了令人发指的地步。这方面的案例，在新闻媒体中时常可见。关于司法人员重实体轻程序问题的严重性，从以下的数字可以得到充分的证明：“1998年1月至10月底，全国各级法院共复查各类案件441万件，实体错误的12045件，占复查案件总数的0.27%，属于超审限、管辖不当等程序性问题的73143件，占错案总数的85.86%。”⒄程序性错案占了绝大部分，不能不令人对司法人员轻程序的现状堪忧。无怪乎有的学者批评到：“轻程序法是中国历史的积弊，是中国现实的通病，是中国法治的障碍和大敌。”⒅司法人员应该正视这一问题，深刻反省，真正认识到：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”（美国最高法院原首席大法官威廉.道格拉斯语）。
四、法外行为。对公民而言，“凡法律不禁止的就是许可的”；而对司法人员来说，“凡未经授权的都是禁止的”。然而现在，不少地方的司法人员、党政领导出于“善良”的愿望，为了达到维护社会秩序的“良好”目的，大量做些法律没有规定的行为，对一些犯罪嫌疑人、被告人进行变相的刑罚。如公捕大会（高检院早在1983年就予以反对，见《最高人民检察院关于“公捕”问题的意见》），将一些犯罪嫌疑人集中起来（不管是否过了刑事拘留的羁押期限），在众目睽睽下执行逮捕。又如公判大会，召集成千上万人，党政领导不是审判人员，却在台上唱主角，而审判长在一旁念刑事判决书。还有公开处理大会，将受刑事、治安处罚的人亮丑。有的甚至仍然在做游街示众的行为。这些极不文明的做法（既不利于教育被处罚的人，在一定程度上，也是对民众情感的亵渎：警戒他们、不信任他们），哪部法规定了呢？还不是“用法治民”的专制思想在作祟。其实，早在十八世纪六十年代，意大利刑法学者贝卡利亚就说过：“超越法律限度的刑罚就不再是一种正义的刑罚。因此，任何一个司法官员都不得以热忱或公共福利为借口，增加对犯罪公民的既定刑罚。”⒆种种法外行为，实际上是一种严重违法现象。
依法治国，建设社会主义法治国家，已载入国家大法之中，被党和国家确定为治国的基本方略。作为司法人员，首先必须要牢固树立法治意识，端正守法观念。否则，中国的法治建设进程就将受到严重影响。要端正司法人员的守法意识，作者认为应主要做好以下几点工作。
一是要对司法人员的业务素质上把好关，即要把好进人关，疏通出口关。没有医学知识的人，绝对做不了医生。但没有法律知识的人，却可以做司法工作。这实在是人们认识上的一大误区。谁都知道，医生没有医术，不仅治不好病，反而可能会危及他人的身体健康和生命。但人们却不知道，司法人员乃是治疗社会疾病的“医生”。缺乏法律知识这一“医术”，也很难治好社会之“病”，甚至会危害社会。所以培根说：“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源。”我们应当象重视医生这个职业一样，重视司法人员的遴选。我们再也不能把司法机关作为安排一些干部的就业途径。如果仍象过去那样，无论有否法律专业知识，只要是国家干部，都可以进司法机关，那么，司法人员的法律素质，就不可能跟上形势的需要，就不可能符合法治的要求。可喜的是，全国人大常委会对《检察官法》和《法官法》及时作了修改，提高了任检察官和法官的条件，尤其是对法律素质，提出了更高的要求；并实施统一司法考试。今后应当做到：尽管人员的政治素质如何之好，凡是不具备法律专业知识的，一律不准进入司法机关从事司法工作。同时，对一些确实不符合条件，不适宜从事司法工作的人员，应当坚决地调离司法机关。只有这样完善用人机制，才能为确保司法人员的法律素质提供客观保障，才能使司法人员具有健全的守法观念。
二是要实行考试、考核制度。对司法人员的法律理论及司法工作，进行定期考试、考核。经考试、考核不称职的，应当下岗培训。经培训不合格的，一律辞退。以此形成一种强有力的激励机制，促使司法人员增强法治意识。作者在1999年1月2日《法制日报》第6版上看到一报导《法律考试不合格者，罢官——新泰市依法免除6名审判员职务》，讲的是山东省新泰市十四届人大常委会在1998年9月，对295名“一府两院”被任命人员进行法律考试，有6名审判员考试不合格，随后即被市人大常委会免除职务。作者对此举措，深以为然。对考试考核问题，现已引起最高人民检察院高度重视，《检察改革三年实施意见》中明确规定：“自2000年起每五年逐级对检察干警进行一次任职资格考试考核，合格者方能继续从事检察工作。检察官晋升、助理检察员拟任检察员，应当进行考试，对考试合格的进行考核，根据考试考核结果决定是否予以晋职晋级。”今年，高检院部署在全体检察干警中进行素质考试，便是对该意见的具体实施。建立、完善并切实执行这一制度，检察官的素质必然会有很大的改进。
三是十分重视法律教育工作。如同上面所说，司法人员的法治意识、守法观念，无不与其的法律知识水平有关，而法律知识浩瀚无穷，并且不断更新。因此，对司法人员的法律教育工作，需不断加强。尤其是从中国司法队伍现状看，更应扎扎实实地抓好这一工作。而且，教育的重点，应当从学历教育为主，转到以素质教育为主上来。浙江省检察院最近开始实施“‘一五三’人才培养工程”，是一项十分具有战略眼光的重大举措。每位有志于从事司法工作的人，都应当抱有对社会、对法律、对事实、对他人高度负责的精神，发愤学习，不断提高法律知识水平，努力增强法治意识，清除不健康、不科学的执法思想，端正守法观念，做一名无愧于时代、无愧于人民、无愧于社会的司法工作者。
当然，增强司法人员的法治意识，端正守法观念，是一个长期而又艰巨的任务。但只要我们正视这一问题，扎实有效地采取各种方法，做好各项工作，就一定能造就出一支高素质的司法队伍。



注：
①张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第611-612、630页。
②卓泽渊《以身作则：法治对官员的要求》，载1999年6月24日《法制日报》第3版。
③焦洪昌《法治与财产权》，载1999年5月27日《法制日报》第7版。
④拉德布鲁赫（德）：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第96页。
⑤参见华东政法学院系列教材《中国法律思想史》，丁凌华主编，华东理工大学出版社1996年版，第3、6页。
⑥参见蒲坚主编《中国法制史》，光明日报出版社1987年版，第53-54页。
⑦《邓小平文选（1975-1982年）》，第307页。
⑧⑨参见蔡定剑著《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第91、106-108页。
⑩见《红色风波中的交锋与较量》，曾繁正主编，红旗出版社1999年版，第423页。
⑾见全国人大常委会办公厅研究室主编《人民代表大会制度》，第128页。
⑿江礼华主编：《日本检察制度》，中国公安大学出版社1996年版，第168-169页。
⒀⒅卓泽渊著：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第278-279、257页。
⒁聚斌著：《反贪公告——大牢里的100名公安局长》，中国文联出版公司1999年版，第124页。
⒂⒆贝卡利亚（意）：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第12、11页。
⒃左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第8、31页。
⒄该资料引自《法制日报》1999年5月12日《蛋糕怎么分——与景汉朝关于“程序公正”的对话》。




嵊州市人民检察院