◇杨立新 中国人民大学法学院 教授

　　关键词: 决定 公民个人电子信息 侵权行为 侵权责任 一般侵权行为
　　内容提要: 全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》规定了保护网络信息安全，制裁侵害公民个人电子信息侵权行为的原则，对于侵害公民个人电子信息“侵害他人民事权益的，依法承担侵权责任”。这种侵权行为是一般侵权行为，《决定》列举的侵害公民个人电子信息的不同表现形式，应当根据《侵权责任法》第 6 条第 1 款关于过错责任原则的规定，确定构成要件、举证责任以及相应的责任承担方式。


2012 年 12 月 28 日，第 11 届全国人大常委会第30 次会议通过了《关于加强网络信息保护的决定》( 以下简称《决定》) ，于当天公布，立即生效施行。《决定》关于加强保护网络信息，特别是关于制裁侵害公民个人电子信息的侵权行为的规定，具有重要意义，需要进行解读和深入研究，以便更好地制裁侵权行为，保护好个人信息和隐私权。
一、确定加强网络信息保护制裁侵权行为的原则
《决定》第 1 条开宗明义，规定了保护网络信息安全、制裁侵害公民个人电子信息侵权行为的一般原则，即“国家保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息”。《决定》确立这一原则是十分重要的。在实践中落实这一原则，保护公民个人电子信息，制裁侵权行为，应当着重把握以下几个要点:
第一，《决定》的立法宗旨是保护公民个人身份信息和个人隐私信息，同时也要强调保护公民的表达自由，不能因为强调保护个人信息和隐私权而对公民的表达自由进行非法限制。对此，最明确的界限是《宪法》第 51 条规定，即公民在行使自由和权利的时候，不得侵犯他人的自由和权利。凡是没有侵害他人自由和权利的行为，就是合法的行为，就在保护之列。违反这一规定的行为，才是应当制裁的违法行为。例如，在网络上揭露“表哥”、“表叔”等腐败分子的罪行，并且最后通过司法程序将其绳之以法，不属于侵害个人信息的侵权行为，而属于表达自由、促进廉政建设的正当行为，应当予以鼓励。为了社会公共利益的目的，在网络以及任何场合对违法犯罪行为进行揭露，或者以其他方法表达自己的意见，都不属于侵权行为，都应当受到法律的鼓励。
第二，应当加强对侵害公民个人电子信息侵权行为制裁的力度。近年来，社会生活中之所以侵害公民个人电子信息的行为十分猖獗，其主要原因就是对这些侵权行为制裁不力。虽说在刑法、民法、行政法等方面都有针对侵害公民个人信息行为的制裁规定，但这些规定都不是特别明确和具体。同时，对于侵害个人信息刑事犯罪的起刑点过高，很难运用刑罚手段对这种行为进行制裁。在民法方面，尽管《侵权责任法》第 2 条第 2 款规定了保护隐私权、第 6 条第 1 款规定了过错责任原则，司法机关可以依照这些规定制裁这类侵权行为，但普通群众无法看出这些规定与制裁个人信息侵权行为的关联，况且法院处理这类案件确定侵权责任要件的要求过高，仍然是制裁不力。贯彻执行《决定》规定的上述原则，应当依照《决定》的规定，特别重视制裁侵害公民个人电子信息的侵权行为，责令侵权人承担损害赔偿责任，以更好地保护公民个人电子信息。将侵权责任与刑事责任、行政责任配合起来，三种法律责任三管齐下，就能够遏制侵害公民个人电子信息的严重势头，保护好网络安全，保护好公民个人电子信息。
第三，要特别制裁那些有权收集公民个人电子信息而侵权的网络服务提供者、其他企业事业单位，那些无权收集公民个人电子信息而侵权的任何组织或个人，以及那些在履行职责中知悉公民个人电子信息而侵权的国家机关及其工作人员。《决定》规定，任何组织和个人不得窃取或者以其他非法方式获取公民个人电子信息，不得出售或者非法向他人提供公民个人电子信息。对于有权收集公民个人电子信息的网络服务提供者、其他企业事业单位，如果对依法获得的公民个人电子信息非法使用、非法出售、非法提供，以及泄露、毁损、丢失，都构成侵权责任。即使国家机关及其工作人员在履行职责中知悉的公民个人电子信息，未尽保密职责，非法泄露、篡改、毁损或者出售以及向他人非法提供的行为，也属于侵权行为，应当予以制裁。对于这些机构及其工作人员必须加强管束，防止他们利用职权侵害公民个人电子信息。网络服务提供者、其他企业事业单位以及有关国家机关及其工作人员，包括网站、银行、电信、医院、邮政等，都是重点单位，都应当加强防范，防止侵害公民个人电子信息。
二、侵害公民个人电子信息侵权责任的归责原则与构成要件
( 一) 侵害公民个人电子信息侵权责任的归责原则
侵害公民个人电子信息侵权责任的归责原则，应当适用《侵权责任法》第 6 条第 1 款规定的过错责任原则。有疑问的是，严肃制裁侵害公民个人电子信息的侵权行为，是否就要提高确定这种侵权责任的归责原则，对其改变过错责任原则而适用过错推定原则呢? 笔者认为，侵害公民个人电子信息侵权行为仍然应当适用过错责任原则，理由是:
第一，按照《侵权责任法》第 6 条第 2 款的规定，任何侵权责任类型适用过错推定原则，须具备“法律规定”的要件，即“根据法律规定推定行为人有过错的，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任”中的“法律规定”，其含义是，必须有法律的特别规定，方可适用过错推定原则。例如，该法第 88 条规定: “堆放物倒塌造成他人损害，堆放人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”这就是适用过错推定原则的“法律规定”。
第二，侵害公民个人电子信息的侵权行为多数属于网络服务提供者的侵权行为，以及在网络或者通过网络发生的侵权行为，多数情形与《侵权责任法》第36 条第 1 款规定的网络侵权行为类似，有的就属于网络侵权行为。该条规定对网络侵权行为适用过错责任原则，不适用过错推定原则。[1]124[2]169[3]243
第三，侵害公民个人电子信息侵权行为属于一般侵权行为，并不属于应当适用过错推定原则的特殊侵权行为。尽管侵害公民个人电子信息侵权责任是《决定》规定的，但并非法律作出特别规定的侵权行为都是特殊侵权行为。侵害公民个人电子信息侵权行为的基本性质是侵害隐私权，与侵害名誉权、肖像权等侵权行为一样都属于一般侵权行为，必然适用过错责任原则。
( 二) 构成侵害公民个人电子信息侵权责任的一般要件
依照《侵权责任法》第 6 条第 1 款规定，侵害公民个人电子信息侵权行为的构成要件是:
1． 加害行为及违法性
侵害公民个人电子信息的加害行为的主要表现形式是作为，例如非法出售，非法获取等。也包括不作为的行为方式，例如负有保密义务的组织和个人将公民个人电子信息丢失; 网络服务提供者对于网络上发现的泄露公民个人身份、散布个人隐私等侵害其合法权益的网络信息，以及受到商业性电子信息侵扰，没有尽到及时删除有关信息或者采取必要措施予以制止的行为，都是不作为的行为方式。行为的违法性，是上述行为违反《决定》的规定，同时也是违反了隐私权义务人的不可侵义务，属于形式违法。
2． 损害后果
侵害公民个人电子信息侵权行为的损害后果，是自然人的电子信息被非法处分，主要表现是被非法搜集或者被非法使用，造成隐私权的损害。违法发送垃圾信息的侵权行为造成的损害后果，是被侵权人生活安宁的损害，也属于隐私权损害的后果，即个人为了自由发展其人格而要求所必须的安宁与平静的权利[4]599受到侵害，也是侵害了隐私权。故侵害公民个人电子信息的侵害客体是隐私权。
值得研究的问题是，构成侵权责任，公民个人电子信息被侵害是否必须达到严重损害的程度。目前我国侵害公民个人电子信息的侵权行为猖獗的原因之一，就是认为侵权责任构成需要达到相当的“门槛”，否则不认为侵权。很多人认为，《侵权责任法》第 22 条规定，承担精神损害赔偿责任须造成严重精神损害，不达到严重精神损害的就不能承担精神损害赔偿责任。我认为: 第一，存在对严重精神损害正确理解的问题，即达到何种程度方为严重精神损害。应当看到的是，精神损害赔偿责任并不是非常严重的责任方式，如果要求精神损害赔偿 100 元或者 1000 元，这样的损害应当是多严重呢? 很多法官审判这类案件，通常是按照刑事案件的标准掌握，未达到一定程度就不认为构成侵权责任。这种思路是不正确的，放纵侵害公民个人电子信息的侵权行为正是由于这种思路酿成的。第二，即使没有达到严重精神损害的后果，尽管可以不承担精神损害赔偿的责任，但还可以承担其他侵权责任方式。因此，掌握侵害公民个人电子信息的损害事实的标准是，公民个人电子信息被侵害，达到一定的程度，就构成损害事实的要件。
3． 因果关系
侵害公民个人电子信息侵权行为的因果关系有两种类型: 一是行为与损害结果之间具有相当因果关系，即行为是损害结果发生的原因或者适当条件，而不是必然的条件。二是行为与损害结果之间属于助成的共同因果关系，即他人的行为已经造成了损害结果的发生，行为人的行为对于损害结果的扩大发生了助成的作用，扩大了损害结果，同样也构成因果关系。例如，网络服务提供者没有及时采取必要措施，造成泄漏个人身份、散布个人隐私的网络信息侵害被侵权人合法权益的后果继续存在，或者受到商业性电子信息侵扰没有及时采取必要措施，都是该行为与直接侵权人的行为结合起来，造成损害后果的扩大。这样的行为也构成因果关系要件。
4． 行为人的过错
侵害公民个人电子信息的主观要件主要是故意，是明知自己负有对他人的个人信息不可侵义务而故意为之。当然也有过失的行为。不论故意或者过失，凡是由于过错侵害公民个人电子信息造成民事权益损害的，就构成侵权责任。
( 三) 构成侵害公民个人电子信息侵权责任的特别要件
1． 侵权行为主体
按照《决定》的规定，侵害公民个人电子信息侵权行为的主体是:
( 1) 网络服务提供者
《决定》规定的侵权行为主体，首当其冲的是网络服务提供者。这是因为，受到侵害的公民个人电子信息主要是网络信息，或者是个人信息在网络上被侵权等。对网络服务提供者的界定，应当按照《侵权责任法》第 36 条规定，是指网络技术服务提供者和网络内容服务提供者。[5]189网络服务提供者对于自己收集的，或者对于他人在网络上传播的，以及自己发布的公民个人电子信息，都应当遵守《决定》的规定，保护好公民个人电子信息。违反规定，造成公民个人电子信息损害的，应当承担侵权责任。
( 2) 其他企业事业单位
《决定》规定其他企业事业单位作为侵害公民个人电子信息侵权行为主体，主要是指有权获取或者非法获取公民个人电子信息的其他企业事业单位。这个行为主体是除了网络服务提供者之外，凡是有权收集公民个人电子信息的企业事业单位，或者非法获取公民个人电子信息的企事业单位，都可以成为这种行为主体，其中前者主要是指电信、医院、邮政、银行以及类似的企业事业单位。
( 3) 国家机关及其工作人员
《决定》规定国家机关及其工作人员作为侵害公民个人电子信息的行为主体，是国家机关及其工作人员在履行职责中知悉公民个人电子信息，应当善尽保密义务和谨慎注意义务，没有尽到这种义务，实施了泄露、篡改、毁损以及出售或者非法向他人提供的行为，国家机关及其工作人员就构成侵权行为主体。
( 4) 任何组织或者个人
《决定》规定任何组织或者个人作为侵害公民个人电子信息侵权行为的主体，是指非法获取以及非法使用公民个人电子信息的任何法人和自然人。既然侵害公民个人电子信息侵权行为是一般侵权行为，其实所有的民事主体都可能是侵权行为主体。
2． 侵害公民个人电子信息侵权行为的侵害客体
《决定》第 1 条规定，侵害公民个人电子信息侵权行为的客体是“能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息”，这也是《决定》对公民个人电子信息概念的界定。
依照这一界定，公民个人电子信息作为侵权行为的侵害客体，特点是:
第一，公民个人电子信息的内容有两种，一是能够识别公民个人身份的信息，二是涉及公民个人隐私的信息。能够识别公民个人身份的信息，是基于自然人的人身属性、人格要素发生的个人信息，例如姓名、性别、年龄、特点、住所、通信、电话号码、电子邮箱等皆是。凡是基于某个具体信息能够识别公民个人的身份，就是个人身份信息。涉及公民个人隐私的信息，是有关自然人隐私的信息。按照隐私权保护的内容区别，凡属于私人资讯的信息，就是个人身份信息;除此之外的隐私内容，例如私人活动和私人空间的信息，都是涉及公民个人隐私的信息。
第二，公民个人电子信息的属性是电子化的个人信息。按照《决定》规定，受到特别保护的是公民个人的电子信息。这里突出的是“电子”信息。如何理解，应当认为是上述两种自然人的个人信息被电子化，成为电子化的个人信息。存在疑问的是，是不是只有电子化的公民个人信息法律才予以保护，非电子化的公民个人信息法律就不予保护呢? 其实不是，之所以特别强调公民的电子信息，是因为电子化的个人信息更容易被侵害，且在网络中被侵害的可能性更大。
第三，公民个人电子信息包含在隐私权之内。隐私权保护的内容包括与公共利益无关的个人信息、个人活动与个人空间。无论是能够识别公民个人身份的信息，还是涉及公民隐私的个人信息，都在隐私权的保护之中。因此，侵害公民个人电子信息的侵权行为，就是侵害隐私权的侵权行为。
( 四) 侵害公民个人电子信息侵权行为的举证责任
由于侵害公民个人电子信息侵权行为是一般侵权行为，其举证责任均由原告负担。这种规则对被侵权人当然不利，但这是《民事诉讼法》规定的举证责任一般规则，必须遵守。法院应当注意的是: 第一，适当运用举证责任缓和规则，适当放宽原告证明的标准，在原告已经提出相当的证据证明其主张事实具有较大可能性，因客观条件限制无法继续举证，应当转换举证责任，让被告举证证明; 被告不能证明自己的否定主张的，认定原告的主张成立。第二，适当运用法官职权调查，在原告无法举证，符合法院调查的情形，应当主动调查证明。
三、侵害公民个人电子信息侵权行为的基本类型
《决定》与众不同的是，采用一项一项逐一规定侵害公民个人电子信息侵权行为的类型，以便于司法机关依照《决定》的规定，确认侵权行为，正确适用法律，保护好公民个人电子信息。我仔细归纳，认为《决定》规定了九种侵害公民个人电子信息的侵权行为，再加上其他行为方式，共有十种。
安徽省六安市人民政府办公室


六安市人民政府办公室关于印发六安市中心城区城市照明管理办法的通知


六政办〔2011〕33号



各县区人民政府，开发区、试验区、示范园区管委，市政府各部门、各直属机构：
　　《六安市中心城区城市照明管理办法》已经2011年3月24日市政府第23次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。





二○一一年四月十八日



六安市中心城区城市照明管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为加强我市城市照明管理，促进能源节约，改善城市照明环境，根据《城市照明管理规定》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 六安市中心城区城市照明的规划、建设、维护和管理，适用本办法。
　　第三条 市城市综合管理局是我市城市照明主管部门，负责城市照明管理的具体工作。
　　市住房和城乡建设、规划、财政等部门应当按照各自职责，协同做好城市照明管理相关工作。
　　第四条 城市照明工作应遵循以人为本、经济适用、节能环保、美化环境的原则，严格控制公用设施和大型建筑物装饰性景观照明能耗。
　　第五条 鼓励和支持城市照明科学技术研究，推广使用节能环保的照明新技术、新产品，开展绿色照明活动，提高城市照明的科学技术水平。
　　鼓励在城市照明设施建设和改造中安装和使用太阳能等可再生能源利用系统。
　　第六条 市城市照明主管部门应当依据城市照明规划，制定城市照明节能计划和节能技术措施，优先发展和建设功能照明，严格控制景观照明的范围、亮度和能耗密度，并依据国家有关规定，限时全部淘汰低效照明产品。
　　任何单位不得在城市景观照明中有过度照明等超能耗标准的行为。
　　第七条 市城市照明主管部门应当对在城市照明节能工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰或者奖励。

第二章 规划与建设

　　第八条 市城市照明主管部门应当会同市住房和城乡建设、规划等有关部门，依据城市总体规划，组织编制城市照明专项规划，报市人民政府批准后组织实施。
　　市城市照明主管部门应当依据城市照明专项规划，组织制定城市照明设施建设年度计划，报市人民政府批准后实施。
　　第九条 政府投资的城市照明设施的建设经费，应当纳入城市建设资金计划。
　　鼓励社会资金用于城市照明设施的建设和维护。
　　第十条 以下范围应当设置功能照明设施：
　　（一）城市道路；
　　（二）街巷；
　　（三）桥梁；
　　（四）车站；
　　（五）广场；
　　（六）公园；
　　（七）城市照明专项规划确定的其他场所。
　　第十一条 以下范围应当设置景观照明设施：
　　（一）城市繁华商业区、主干道两侧的主要建（构）筑物和住宅区临街部分；
　　（二）城市主干道以外的标志性或者高度在三十米以上的非住宅类建（构）筑物；
　　（三）车站、广场、公园、旅游景区（点）、淠河沿岸景观地带等公共场所；
　　（四）城市大型户外广告；
　　（五）城市照明专项规划确定的其他场所。
　　前款规定的重要建（构）筑物和标志性建（构）筑物由市城市照明主管部门会同市规划等部门提出意见，报市人民政府确定。
　　第十二条 新建、改建城市照明设施，应当根据城市照明专项规划确定各类区域照明的亮度、能耗标准，并符合国家有关标准规范。
　　从事城市照明工程勘察、设计、施工、监理的单位应当具备相应的资质；相关专业技术人员应当具备相应的执业资格。
　　第十三条 城市主干道两侧经营性单位安装的灯光装饰，应当符合城市容貌标准的有关规定。
　　第十四条 新建、改建城市道路项目的功能照明装灯率应当达到100%。
　　与城市道路、住宅区及重要建（构）筑物等配套的城市照明设施，应当按照城市照明规划建设，与主体工程同步设计、施工、验收和使用。配套建设城市照明设施的资金，纳入项目总投资。
　　第十五条 城市照明工程竣工后，建设单位应当组织验收，并通知市城市照明主管部门参加。
　　未经验收或者验收不合格的，城市照明设施不得交付使用，不得办理移交管理手续。
　　第十六条 本办法实施前未配套建设城市照明设施或者现有城市照明设施不符合城市照明专项规划和本办法规定的，产权人应当按规定进行建设或者改造，产权人与使用人有约定的，从其约定。
　　属于前款规定的情形，非经营性单位建设或者改造景观照明设施确有困难的，可向市人民政府提出申请，由市财政给予适当补助。已建成住宅小区建设或者改造景观照明设施的费用由市政府全额补助。
　　第十七条 政府补助的景观照明设施建设或改造由市城市照明主管部门负责组织实施。
　　第十八条 电力企业应及时办理城市照明项目用电手续，城市照明设施用电应当与单位内部商业、办公以及其他照明用电负荷分开，并安装电表单独计量。

第三章 维护与管理

　　第十九条 城市照明设施的维护和管理，应当符合有关标准规范。
　　第二十条 城市照明维护单位应当建立和完善分区、分时、分级的照明节能控制措施，严禁使用高耗能灯具，积极采用高效的光源和照明灯具、节能型的镇流器和控制电器以及先进的灯控方式，优先选择通过认证的高效节能产品。
　　第二十一条 城市照明主管部门具体负责政府投资的城市照明设施的维护工作；非政府投资建设的城市照明设施由建设单位负责维护。
　　第二十二条 政府预算安排的城市照明设施运行维护费用应当专款专用，保证城市照明设施的正常运行。
　　第二十三条 城市照明设施的启闭应当采取集中控制、分区控制和单体控制相结合的方式，实行联网监控、管理。
　　城市照明设施的维护和管理单位应当设置相应的联网监控、管理装置。
　　第二十四条 非政府投资建设的城市照明设施，符合下列条件的，办理资产移交手续后，可以移交市城市照明主管部门集中管理：
　　（一）符合城市照明专项规划及有关标准；
　　（二）提供完整的竣工验收资料；
　　（三）提供必要的维护、运行条件；
　　（四）符合纳入城市照明管理网络的条件；
　　（五）市人民政府规定的其他条件和范围。
　　第二十五条 本办法第十一条范围内纳入市城市照明主管部门集中管理的景观照明设施，经市城市照明主管部门和财政部门审查后，其产权人或者使用人应当与市城市照明主管部门签订协议书，完全履行协议的，按照下列规定给予景观照明电费补贴：
　　（一）党政机关和财政拨款的事业单位（以编委文件为依据），给予用电电费50%的补助；
　　（二）差额或者自收自支的事业单位和纳入集中管理的企业单位，给予用电电费的30%补助；
　　（三）经市城市照明主管部门和财政部门认定的无经费来源的居住小区、民宅等建筑物，给予用电电费的100%补助。
　　各类娱乐场所、广告、招牌、橱窗、店面等经营性景观照明，不予补贴电费。
　　第二十六条 本办法规定的景观照明用电价格，执行城市路灯照明用电价格标准。
　　第二十七条 城市照明设施启闭时间由市城市照明主管部门按照下列原则确定，并向社会公布：
　　（一）功能照明设施的启闭时间按照季节变化和本市道路等级、交通流量、照度水平等情况确定；
　　（二）景观照明设施的启闭时间按照季节变化、分区域、分时段原则确定。
　　遇有重大活动，需要调整启闭时间的，经市人民政府批准后，由市城市照明主管部门协调实施。
　　第二十八条 任何单位和个人都应当保护城市照明设施，不得实施下列行为：
　　（一）在城市照明设施上刻划、涂污；
　　（二）在城市照明设施安全距离内，擅自植树、挖坑取土或者设置其他物体，或者倾倒含酸、碱、盐等腐蚀性物质或者具有腐蚀性的废渣、废液；
　　（三）擅自在城市照明设施上张贴、悬挂、设置宣传品、广告；
　　（四）擅自在城市照明设施上架设线缆、安置其它设施或者接用电源；
　　（五）擅自迁移、拆除、利用城市照明设施；
　　（六）其他可能影响城市照明设施正常运行的行为。
　　第二十九条 损坏城市照明设施的单位和个人，应当立即保护事故现场，防止事故扩大，并及时通知市城市照明主管部门。

第四章 法律责任

　　第三十条 不具备相应资质的单位和不具备相应执业资格证书的专业技术人员从事城市照明工程勘察、设计、施工、监理的，依照有关法律、法规和规章予以处罚。
　　第三十一条 对在城市景观照明中有过度照明等超能耗标准行为的，由城市照明主管部门依照《城市照明管理规定》予以责令限期改正；逾期未改正的，处以1000元以上3万元以下的罚款。
　　第三十二条 对有本办法第二十八条规定行为之一的，由市城市照明主管部门依照《城市照明管理规定》予以责令限期改正，对个人处以200元以上1000元以下的罚款；对单位处以1000元以上3万元以下的罚款；造成损失的，依法赔偿损失。
　　第三十三条 盗窃、损毁城市照明设施的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十四条 市城市照明主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则

　　第三十五条 本办法有关术语的含义：
　　（一）城市照明是指在城市规划区内城市道路、隧道、广场、公园、公共绿地、名胜古迹以及其他建（构）筑物的功能照明或者景观照明。
　　（二）功能照明是指通过人工光以保障人们出行和户外活动安全为目的的照明。
　　（三）景观照明是指在户外通过人工光以装饰和造景为目的的照明。
　　（四）城市照明设施是指用于城市照明的照明器具以及配电、监控、节能等系统的设备和附属设施等。
　　第三十六条 县、区城市照明管理，可以参照本办法执行。
　　第三十七条 本办法具体应用中的问题，由市城市照明主管部门负责解释。
　　第三十八条　本办法自发布之日起施行。