在现代国家管理中，行政管理的作用越来越重要。行政管理的手段也越来越多，几乎涉及社会生活的方方面面，行政纠纷也随之增多。与此相对应，行政救济就显得很重要，既防止行政权滥用，又保护了行政相对人的合法权益。我国已经颁布实施了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、信访条例等一系列行政救济的法律、法规，使宪法规定的公民基本权利在受到行政机关侵害时能够获得基本的救济。然而，由于我国现有行政救济制度还不够完善，行政相对人合法权益不能获得充分的保障，这和法制政府的构建不相适应。因此，我们要更新行政救济的观念、完善和健全行政救济的制度和机制。

　　一、完善立法 扩大受案范围

　　我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式，其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定较之以往制定的各个单行法，扩大了受案范围。但是，在实践中仍然存在很多案件进不了诉讼渠道，公民告状无门的现象。从解决社会纠纷的目的出发，原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定；对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。

　　扩展受案范围应当从以下几个方面考虑：第一，确立“司法最终救济”原则。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。第三，将内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

　　二、规范程序 确保救济公平

　　建设社会主义和谐社会目标的提出，对行政救济程序的公正性提出了更高的要求。我国现行法律中的有关行政救济程序缺乏公正性和公开性。例如，我国行政复议法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”目前这种行政复议以书面审查为原则的方式，虽然方便快捷，但是难以确保裁判的公正性。

　　在行政复议程序方面，我国行政复议法的规定与其他发达国家相比尚有差距。建议对行政复议程序进行改革：第一，改变书面审理方式为当事人双方共同参与审理方式。第二，引入听证程序，使当事人对整个行政复议活动进行监督。第三，建立回避制度。明确规定复议人员自行回避和相对人申请回避两种回避的情形。第四，规定律师代理和诉权告知制度。

　　三、健全体制 保障救济独立

　　行政救济机关的独立性是实现公正裁判和救济的必要条件及重要保障。我国从20世纪80年代中期开始在各级法院设立了行政审判庭，同时在行政机关内部设立了行政复议机构。从行政诉讼救济上看，法院法官在实践中不独立，影响了独立裁判和公正执法。从行政复议救济上看，行政复议机构和人员也缺乏独立性。我国的行政复议机构主要有所属本级人民政府、上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关四种类型。

　　行政救济机构缺乏独立性，完善救济体制，保障行政救济机构的独立性，可以从以下方面进行考虑：

　　第一，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。第二，强化行政复议机构和人员的独立地位。

　　四、明确标准 加大补偿力度

　　从行政复议救济上看，我国行政复议法第3条第3项规定，行政复议机构“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”。可见，我国行政复议的审查标准是对行政行为进行合法与合理性审查。从我国行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”上看，行政诉讼中排除了对行政行为的合理性审查。

　　行政主体实施行政行为应符合行政合法性原则和行政合理性原则。我国目前行政复议的审查标准是对行政行为“合法与合理性”审查，但在现行行政诉讼中则排除了对行政行为的合理性审查。在行政复议或是行政诉讼中都应确立行政合法与合理的全面审查标准，真正做到程序上合法，事实上客观公正。

　　行政救济制度的完善离不开国家赔偿及国家补偿制度的完善。我国不能仅仅停留在由于行政违法行为引起的国家赔偿层面上的研究，还应更深入地对来自政府合法行为给相对人造成损害指国家赔偿制度的研究。

　　五、拓宽渠道 发挥救济功效

　　我国目前的行政救济渠道比较单一，主要集中在行政复议和行政诉讼两种方式上，不利于行政救济功能的发挥，不利于行政相对人。我国行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的再向法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。”这是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。

　　从实证角度来看，这一制度设计本身存在着严重的缺陷，行政救济必须拓宽渠道。第一，建立行政诉讼有限调解制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，它构成了建立行政诉讼有限调解制度的法理基础。第二，借鉴国外行政救济制度，设立行政裁判所。从性质和程序上看，行政裁判机构独立于行政机关，裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预，裁判所审理案件基本适应司法程序。当事人对行政裁判所的裁决不服，除非法律规定相应裁决为终局裁决，可以允许上诉。

　　有权利必有救济。随着行政自由裁量权的扩张，完善行政救济制度是尊重和保障人权的体现，也是构建法治政府的具体措施。行政救济是法律救济的一种，是指国家机关通过解决行政复议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人合法权益获得救济的法律制度。

　　（作者单位：江西省峡江县人民法院）
中国政府 秘鲁共和国政府


中华人民共和国政府和秘鲁共和国政府文化协定


（签订日期１９８６年１１月４日 生效日期１９８７年１２月２９日）
　　中华人民共和国政府和秘鲁共和国政府（以下简称“缔约双方”），为加强两国的友好关系，在互相尊重国家主权、平等互利、互不干涉内政的基础上，中方通过文化部，秘方通过外交部，发展两国在文化、教育、体育、出版、新闻、广播、电影和电视等方面的交流和合作，同意缔结本协定。其全部条文的实施将通过外交途径商定。条文如下：

　　第一条　缔约双方同意在文化艺术方面按下列方式在可能范围内进行交流和合作：
　　一、互派作家、艺术家访问和考察；
　　二、互派艺术团、组访问演出；
　　三、相互举办文化艺术展览。

　　第二条　缔约双方同意根据可能并在事先达成协议的情况下，在教育方面按下列方式进行交流和合作：
　　一、互派各级教师、学者和专家进行访问、考察、教学；
　　二、根据需要与可能，相互提供奖学金名额，并鼓励派遣自费留学生、进修生；
　　三、促进两国高等教育部或代表机构之间建立联系和合作，并为此提供方便；
　　四、鼓励两国教育机构交换教科书及其他教育方面的图书、资料；
　　五、邀请对方的学者或专家参加在本国召开的国际学术会议，并为此提供便利；
　　六、缔约一方国家机构承认另一方高等院校根据本国有关法律授予的学位和称号以及教育机构颁发的文凭；
　　七、通过代表机构推动互派大学教学及研究人员根据各国内部规定从事教学和进修。

　　第三条　缔约双方同意鼓励在本国翻译、出版对方的文学艺术作品，并通过有关单位交换文化艺术方面的书刊和资料。

　　第四条　缔约双方同意根据需要和可能，加强两国体育机构间的联系和合作，双方对等地互派运动员、教练员和体育队进行友好访问和比赛，开展体育技术交流。

　　第五条　缔约双方同意经事先达成协议后，在新闻、广播、电视和电影方面进行交流和合作，并鼓励双方相应的电影机构进行商业性交流。

　　第六条　缔约双方同意经事先达成协议后，在社会科学方面进行交流和合作，包括双方互派社会科学代表团、社会科学工作者访问、讲学和交换资料等。

　　第七条　缔约双方将为双方博物馆、图书馆和其他文化机构交换有关它们所保存和研究的文化遗产、历史、艺术的图片及文字资料提供必要的便利。

　　第八条　缔约一方根据其法律和规章为缔约另一方用于举办文化艺术展览的文化艺术品的临时入境和出境提供方便。
　　缔约一方保证在上述物品在其境内停留期间给予保护并归还缔约另一方。

　　第九条　当缔约一方的文化财产被非法携出境外并进入缔约另一方的领土时，缔约另一方承诺在归还上述物品方面给予合作。

　　第十条　如缔约一方认为有必要，可以通过外交途径向缔约另一方提议派遣或接待代表或代表团商谈本协定的有关项目和签订文化教育交流合作执行计划。

　　第十一条　缔约双方同意，为实施本协定，有关文化教育交流执行计划和费用问题的规定，由双方另行商定。

　　第十二条　本协定自缔约双方完成各自的法律程序并相互通知之日起生效，有效期为五年。如缔约任何一方在期满前六个月未以书面通知另一方要求终止本协定，则本协定将自动延长五年，并依此法顺延。
　　本协定于一九八六年十一月四日在利马签订，一式两份，每份都用中文和西班牙文写成，两种文本具有同等效力。
　　注：本协定于一九八七年十二月二十九日生效。

　　中华人民共和国政府　　　　　　　　　　秘鲁共和国政府
　　　　代　　表　　　　　　　　　　　　　　代　表
　　　　杨　　迈　　　　　　　　　　　阿扬·瓦格纳·蒂松
　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　　（签字）