关于转发江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》等三个文件的通知

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关于转发江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》等三个文件的通知

建设部办公厅


关于转发江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》等三个文件的通知



建办档[2006]26号

各省、自治区建设厅,直辖市建委、规划委、规划局,新疆生产建设兵团建设局,各计划单列市建委、规划局:

  现将江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》(苏建档[2006]100号)、《江苏省城建档案事业"十一五"规划》(苏建档[2006]114号)、《2006年全省城建档案工作要点》(苏建档[2006]65号)转发你们,请借鉴参考。

中华人民共和国建设部办公厅
二○○六年四月十九日

关于进一步加强城建档案工作的通知
苏建档(2006)100号

各市建设局(委)、规划局、城管(市容)局、房产局、园林局、市政公用局、建工局:

   城建档案是城市建设的真实记录,是城市可持续发展的宝贵资源,是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据。城建档案在进行社会管理、提供公共服务、保障城市生产生活秩序、维护城市安全、应对城市突发事件等工作中,发挥着重要作用。做好城建档案工作,对促进城市建设的健康发展,更好地为经济建设和城市建设服务有着十分重要的意义。近年来,我省城建档案工作发展迅速,城建档案管理体系已经形成,基础工作进一步加强,馆藏日益丰富,城建档案的开发利用取得了显著的经济效益和社会效益。但还存在着工作发展不平衡、依法行政力度不够、档案资源结构失衡、信息化建设步伐较慢、档案干部队伍整体素质有待提高等问题。为了进一步加强城建档案工作,促进城建档案事业健康发展,特作如下通知:

  一、切实加强对城建档案工作的领导

  各级建设行政管理部门要把城建档案事业的发展纳入建设事业的发展规划和年度计划,纳入各级建设行政部门的重要议事日程,列入工作职责范围,定期听取城建档案部门的情况汇报,及时研究和解决城建档案事业发展中的重大问题,在深化城建档案机构改革、强化城建档案机构管理职能、加快馆库建设、推进信息化进程、保持人员稳定等方面给予大力支持,为城建档案工作的健康发展发挥支持保障作用。

  二、建立完善城建档案执法机制

  各级建设行政管理部门要认真执行《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国城市规划法》、《城市建设档案管理规定》和《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规、规章,并结合当地实际,根据新形势下城建档案工作的新特点,制定加强本地区城建档案工作的政策和措施。要完善城建档案行政执法机制,开展城建档案行政执法检查,加大执法力度,提高依法管档、依法行政的水平,建立依法收集、依法管理、依法提供利用的新机制,真正把城建档案事业纳入法制化轨道。

  三、进一步加大建设工程档案的管理力度

  建设工程档案是城建档案的重要组成部分,建设系统各行业行政主管部门要认真执行省建设厅下发的《关于认真贯彻建设部第90号令,切实加强工程档案管理工作的通知》[苏建档(2001)331号]和《关于在工程建设管理中,加强建设档案工作的通知》[苏建档(1999)218号]等文件精神,明确职责,加强协调,密切配合,采取有力措施,把城建档案工作纳入到建设行政管理各个环节中去,特别是在规划许可、施工许可、工程验收、工程备案及房地产权属登记等方面,确保城建档案完整、系统、准确、安全和及时地报送城建档案机构。凡工程档案不符合要求或没有城建档案机构接收证明的项目,不能参加市、省、部优质工程的评选。

  四、着力抓好城市地下管线工程档案的收集和管理

  城市地下管线档案是地下管线工程建设的真实记录,是建设数字城市的重要信息源。各级建设行政管理部门要积极主动地与有关部门沟通,采取有力措施,深入贯彻落实《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号),使《办法》的各项规定真正落到实处。要抓住贯彻落实《办法》的契机,加快制定本地的地下管线工程档案管理实施办法。要以新建地下管线工程档案的报送管理为重点,加强地下管线档案的接收和收集工作,开展地下管线档案信息的综合动态管理。

  五、加快推进城建档案集中统一管理的进程

  开发区及撤市(县)改区的城建档案是城建档案不可缺少的组成部分,各地要按照国家集中统一管理城建档案的基本原则,依法加强对开发区及撤市(县)改区的城建档案工作的监督、检查和指导。开发区及撤市(县)改区的城建档案机构,要加强对城建档案的形成、积累、整理、归档工作的指导,强化城建档案的收集、接收工作,并按国家有关规定,定期向所在地城建档案馆移交城建档案。

  六、认真做好乡镇建设档案管理工作

  围绕我省社会主义新农村建设的目标,采取多种形式,把城建档案工作作为服务“三农”的重要措施落到实处。配合社会主义新农村建设,切实做好小城镇建设档案的收集工作。加强业务督促、指导,及时做好撤并乡镇建设档案的接收工作,防止档案流失。

  七、加快城建档案信息化建设步伐

  认真贯彻实施《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》,推动城建档案信息化建设健康发展。各地要加强城建档案管理软件和计算机设备、网络网站等信息化基础设施建设。要以服务城市规划建设与管理、服务城市公共安全为中心,积极创建各种专题信息数据库,加快档案数字化建设。要规范电子文件归档,促进电子档案报送,有序推进纸质档案的数字化。今后,凡重点工程、参加市级以上优质工程评定的项目,必须同时报送电子档案。

  八、扎实抓好城建档案基础业务建设

  加强城建档案人员培训。根据城建档案事业发展的新趋势和档案干部队伍建设的新要求,组织开展城建档案工作人员的业务培训和继续教育,努力提高业务、专业技术和依法管理水平。

  认真实施城建档案从业人员持证上岗制度。要搞好城建档案从业人员的上岗培训工作,建设单位、监理单位、施工单位的城建档案从业人员也应经过培训并取得《江苏省建设专业管理人员岗位合格证书》。

  深入开展城建档案馆目标管理工作。没有升级的城建档案馆,要积极开展本馆的目标管理工作,制定目标,有计划、有步骤地组织实施,三年内完成达标任务。已升级的城建档案馆,要严格管理,不断提高城建档案工作管理水平。对达标已满五年的城建档案馆,要做好复查工作。

  努力创新城建档案服务机制。加强城建档案信息的分析研究,拓宽服务领域,创新服务方式,提高服务水平,充分发挥城建档案的信息工具、工作参谋、管理助手的作用,多层次、全方位地为城市规划、建设及其管理工作提供及时、优质、高效的服务。 以上通知,请各地认真贯彻执行。

江苏省建设厅
二○○六年三月二十一日



关于印发《江苏省城建档案事业“十一五”规划》的通知
苏建档(2006)114号

各市建设局(建委),南京、徐州、连云港、镇江市规划局:

   现将《江苏省城建档案事业“十一五”规划》印发给你们,希望你们进一步加大对城建档案工作的领导和支持力度,积极帮助城建档案部门解决实际问题。各市城建档案部门要服从、服务于建设工作大局,开拓创新,扎实工作,为实现我省城建档案事业“十一五”规划而努力。

   附:《江苏省城建档案事业“十一五”规划》。

江苏省建设厅
二〇〇六年三月二十三日

江苏省城建档案事业“十一五”规划

  城建档案是城市规划、建设及其管理的真实记录和重要依据,是与社会发展息息相关的重要信息资源,是城市可持续发展的重要条件。编制好全省城建档案事业“十一五”规划,为城建档案事业在新阶段的发展绘制出新的宏伟蓝图,是全体城建档案工作者的历史使命,关系到全省城建档案事业的未来和长远发展,意义重大。

  一、“十五”期间全省城建档案事业回顾

  “十五”期间,各级城建档案部门在各级建设行政主管部门领导下,在档案行政主管部门的指导下,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻《档案法》、《城市规划法》、《城市建设档案管理规定》、《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规和规章,积极履行各项职能,与时俱进,创新工作,主动为城市建设和社会各界服务,全省城建档案事业得到了进一步发展,“十五”规划确定的主要目标已基本完成。

  (一)法规建设进一步加强。2002年10月,省政府第83次常务会议审议通过了《江苏省城建档案管理办法》,扬州、镇江、盐城、宿迁等市人民政府相继颁发了“城建档案管理办法”, 为依法治档奠定了基础。省和各地建设行政管理部门开展了城建档案工作执法检查,查处了一些违法行为,增强了法制意识和依法治档的自觉性,提高了进馆档案的质量和数量,推动了城建档案工作的健康发展。法规宣传工作也取得了显著成效。

  (二)资源建设成绩突出。“十五”期间,各地加大了收集工作的力度,进一步丰富了馆藏。据初步统计,全省城建档案馆藏总量达154万余卷,其中,13个省辖市城建档案馆馆藏档案109万余卷。档案门类较齐全,结构趋向合理。城市基础设施档案、重点工程档案、电子档案、声像档案在馆藏中的比例逐步扩大。南京奥体中心、南京国展中心等一批重点建设工程已接收进馆。在丰富馆藏的同时,各市城建档案馆加大了城建档案的科学管理力度,案卷的规范化、标准化水平有了明显提高。

  (三)保管条件有了较大改善。目前,全省76个市、县、区城建档案馆(室)建筑总面积由2000年时的3.4万平方米增加到4.6万平方米,大大地改善了档案馆保管条件。“十五”期间,各地财政投入档案馆馆库建设的专项经费达到1581万余元。常州、无锡、镇江等市即将兴建新馆。

  (四)开发利用、编研工作取得新成果。“十五”期间,各市城建档案馆积极探索城建档案利用工作的新方法、新思路,采取各种措施,通过多种渠道,积极主动为社会提供服务。初步统计,“十五”期间,13个省辖市城建档案馆共接待查档5.2万多人次,提供利用各类档案资料8.7万卷次,利用城建档案为国家挽回直接经济损失达8600万余元。城建档案在城市规划、城市建设、城市维护和管理、行政决策、投资调研、处理民事纠纷、住房制度改革等诸项工作中发挥了重要作用。“十五”期间,13个省辖市城建档案馆完成编研成果156项,计1508万字。大多数市城建档案馆完成了《城建档案馆指南》、《城市简介》、《城市建设大事记》、《重点工程简介》、《基础数字汇编》、《利用效益汇编》等基础性编研成果。

  (五)信息化建设迈出新步伐。目前,全省城建档案馆、室拥有计算机213台,多数城建档案馆实现了应用计算机辅助管理,完成馆藏档案案卷级目录输录工作。电子计算机不仅应用于档案的检索和利用,还逐步应用到档案的收集、整理、保管、统计等方面。南京、无锡、苏州、镇江、盐城等市城建档案馆,建立了独立的城建档案信息网站,为档案利用开辟了新的途径。城建档案馆计算机管理软件开发推广取得了进展。多数市城建档案馆研制、开发或应用了“城建档案馆管理信息系统”,无锡馆还开发了“多媒体数字城建档案管理系统和基于数字化地形图的城建档案智能查询系统”的软件,取得了较好的效果。

  (六)声像档案工作取得新进展。各市城建档案馆紧紧围绕旧城改造、工程建设、城市建设重大活动等方面,全方位地积极开展工作,声像档案资料由单纯积累向专题编辑制作发展,建设档案声像技术水平明显提高。据初步统计,“十五”期间,13个省辖市城建档案馆共拍摄录像带1176盒 ,制作专题电视片263部。不少反映城乡建设发展历程和建设成就的专题片在省、市电视台播放,受到了社会各界的好评。

  (七)目标管理工作成效明显。“十五”期间,全省有23个市、县、区城建档案馆(室)达到了国家和省级标准。其中国家一级馆8个,国家二级馆1个,省特级馆3个,省一级馆11个。南通、连云港两市及其所辖县(市)城建档案馆全部达标,苏州及其所辖县(市)有5个城建档案馆达国家一级标准。城建档案馆目标管理工作在全国处于领先地位。

  (八)理论研究水平有了新的提高。随着城建档案工作的深入开展,城建档案学术研究活动日趋活跃。“十五”期间,先后召开了12次全省性的学术交流会,全省城建档案工作者和广大会员围绕城建档案法规建设、建设工程档案的收集、城建档案管理现代化等课题进行探讨,共撰写学术论文350余篇。有60余篇学术论文在省级以上刊物上发表。为调动城建档案工作者学术研究的积极性,省建设档案研究会组织开展了城建档案优秀论文评选活动,共评出获奖论文112篇。南通、盐城、常州、苏州等市城建档案学会(协会)坚持学术研究与城建档案工作相结合,卓有成效地开展了专业性、群众性、广泛性于一体的学术活动,取得了一批颇有影响的学术成果。

  “十五”期间是我省城建档案事业发展的重要时期,为进一步繁荣和发展全省城建档案事业打下了坚实的基础,但是还存在一些问题,主要是:城建档案工作发展不平衡,城建档案依法行政力度不够,城建档案资源结构失衡,地下管线档案资料的收集、管理和开发利用进展缓慢,信息化建设步伐较慢,服务机制亟待创新,服务水平还不适应新的形势和任务,编研开发力度不大,城建档案干部队伍的整体素质还有待进一步提高等。对此,我们要有清醒的认识,在实践中采取有效措施,在今后的工作中切实加以解决。

  二、“十一五”规划的指导思想、总体思路、总体目标

  (一) 指导思想

  坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六届五中全会精神,全面落实科学发展观,紧密结合城市化进程和城市现代化的发展机遇,充分利用和发挥城建档案的资源优势,以改革创新为动力,以提供城建档案优质服务为出发点,以信息资源建设为核心,以信息化建设为重点,以法规体系建设为保障,以城建档案人才队伍建设为基础,全面推动城建档案事业的创新和发展。

  (二)总体思路

  加强法制建设,完善城建档案的法规体系,积极推行依法行政和严格执法的管理机制建设,做到有法可依、执法必严、违法必究。加强基础工作,加快馆库功能建设,创新体制、机制,推进城建档案事业全面发展。

  (三)总体目标

  各级政府对城建档案事业的投入力度明显加大;各级城建档案馆(室)设施完备、功能完善、技术先进、馆藏丰富、利用活跃;各类城建档案馆收集齐全、整理规范、利用便捷、移交及时;运用现代信息技术开发利用城建档案信息资源,建设规范化的城建档案信息资源库群,建立电子文件中心和数字档案馆;依法行政能力进一步增强;实现传统城建档案管理模式向现代化管理模式的转变,逐步适应信息时代对城建档案工作的要求,进一步推动城建档案事业和社会政治、经济、文化等各项事业同步发展。

  三、主要任务

  (一)城建档案法制建设

  1、建立健全全省、市城建档案管理法规体系。认真贯彻实施《中华人民共和国档案法》、《工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)、《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号)和《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规、规章。制定《江苏省城市地下管线工程档案管理实施办法》,着力推进城市地下管线工程档案工作。各市要进一步制订完善城建档案管理规章制度。

  2、加大城建档案行政执法检查力度。加强城建档案执法队伍建设,强化执法监督,提高执法水平和执法能力,开展城建档案执法大检查,增强全社会的档案意识和档案法制观念,努力提高依法管档、依法行政的水平。

  (二)城建档案馆建设

  1、加强档案馆功能建设。充分发挥城建档案馆收集、保管、利用档案资料的基本功能和保存人类文化遗产、维护城市历史真实面貌、资政襄政、繁荣科研、发展经济等社会功能,充分体现社会公共服务的职能,做到服务创新、机制创新、科技创新,把城建档案馆真正建成保管城市重要建设档案、提供城市建设信息和城市历史信息的信息服务中心。

  2、加强体制机构建设。进一步健全机构,完善城建档案管理体系。(1)设市城市及县城全部建立城建档案馆。(2)城建档案馆、室人员数量应达到如下标准:特大城市30至50人,大城市20至30人,中等城市10至20人,小城市和县5至10人。(3)建立灵活有效的激励机制,加强内部管理,强化制度建设,充分调动职工的积极性。

  3、加强档案资源建设。大力开展城建档案的接收、收集和征集工作,进一步丰富和优化馆藏,拓展馆藏门类,改善馆藏结构。加大重点工程档案、城市基础设施档案、城市地下管线工程档案、建设系统各专业管理部门业务管理和业务技术档案的收集力度,提高数字(电子)档案、声像档案、模型等的比重。配合社会主义新农村建设,加强小城镇建设档案的收集工作。到“十一五”末,全省城建档案馆馆藏档案总量达到210万卷。其中,特大城市12万卷,大城市9万卷,中等城市7万卷,小城市3万卷。

  4、加强馆库基础设施建设。各市、县城建档案馆库建设特别是苏北地区馆库要有较大改善。建成符合《档案馆建筑设计规范(试行)》要求的、满足管理设施现代化发展需要的档案馆库。市级城建档案馆符合《档案馆建筑设计规范》的馆舍达80%,县级城建档案馆符合《档案馆建筑设计规范》的馆舍达60%。馆库面积:特大城市达到5000平方米以上,大城市达到3000平方米以上,中等城市达到2000平方米以上,小城市达到1000平方米以上(其中县城达到500平方米以上)。城建档案馆要增添电子计算机、光盘刻录设备、空调、去湿机、防火、防盗报警等现代化设备。 5、扎实推进城建档案馆目标管理工作。进一步完善《城建档案馆目标管理考评内容和评分标准》。“十一五”期间,全省城建档案馆全部达到国家级或省级城建档案馆标准。对达标满5年的城建档案馆开展复查工作。

  (三)城建档案信息化建设

  1、加强档案数字化建设。市级馆和80%县级馆(室)完成馆藏档案目录数据库建设,实现馆藏档案检索计算机化,提高查阅利用的效率效益。

  2、加强档案网络管理。全省各省辖市城建档案馆全部建成局域网,城建档案馆(室)全部实现档案管理计算机化。建成一批以全文和多媒体为主体的、比较齐全的城建档案基本信息数据库和专业信息数据库,进行全方位、多层次、技术先进的城建档案信息化管理,实现资源共享。逐步建立城建、房产、公用事业等档案目录数据库的网络链接,在目录查询上实现资源的互通和共享。

  3、加强档案网站建设。建成一些向社会公布城建档案信息、具有广泛社会影响、体现城建档案专业特色的网站(页)。充分利用网站(页),宣传城建档案工作,传递信息,公布资料,交流经验。

  4、加强电子档案管理。及时接收保存现行电子文件和电子档案,实施文档一体化管理,制定电子文件归档和电子档案管理规范,并加强监督和指导,保证电子档案的真实、完整和有效。

  5、加强声像档案管理。加大经费投入,购置声像设备,对重点工程建设和城市重大活动等进行跟踪拍摄,紧扣城市中心工作,编辑专题片、画册等。

  6、建成1-3个数字城建档案馆示范馆。

  7、筹划建设全省城建档案信息(目录)中心和地区中心、城建档案信息备份中心,开展省际、馆际间异地数据备份。

  (四)城建档案安全保管与保护

  加强馆藏档案的保护工作,抓紧对馆藏濒危重点档案的抢救,对馆藏永久档案实行分级管理,开展珍贵城建档案调查,建立珍贵城建档案名录,制定保护、抢救计划,切实保护国家档案资源。加大检查力度,确保各级档案馆(室)具备安全保管条件。加强档案信息网络系统的管理,保障操作、接入安全和应用服务安全。积极探索电子档案保管利用方式,建立完备的档案信息数据备份和灾难恢复机制。

  (五)城建档案信息利用与社会服务

  及时公布城建档案目录,简化利用手续,加强社会利用城建档案的需求预测和研究工作,提高档案利用率,积极主动为城市建设和社会发展服务。丰富利用形式,扩展服务范围,进一步提高服务水平。合理开发档案信息资源,创新档案服务机制,加强档案网站建设,不断健全栏目,加大信息量,完善咨询服务功能,重点做好网上档案查询,最大限度地满足各方面利用城建档案信息的需求。开展深层次城建档案编研工作,编辑高质量的城建档案参考资料、专题目录和文件汇编,适应社会需求。“十一五”期间,全省完成具有较高质量的编研成果20项以上,并组织编研成果专项评奖活动。

  (六)城建档案标准化建设

  认真贯彻建设部颁发的《城乡建设档案业务管理规范》,着力推进城建档案管理规范化和标准化工作。制订《江苏省城建档案工作业务规范》、《江苏省城建档案资料信息目录中心细则》,修订城建档案保管期限表、城建档案密级划分表。

  (七)城建档案队伍建设

  1、加大教育培训工作力度。开展多层次、多门类的档案教育培训,省建设厅举办2-3期城建档案业务知识培训班,举办4-6期档案业务、现代化管理等专题研讨班。开展城建从业人员岗位培训工作。各市根据实际情况,采取多种渠道、多种形式,举办各种类型的培训班,建立一支开拓进取、知识和专业结构合理、既懂业务又懂现代化技术的干部队伍。

  2、加强人才培养。到“十一五”末,全省城建档案馆具备高级职称任职资格达到60人,其中,特大城市达到5人以上,大城市达到4人以上,中等城市达到2人以上。具有中级职称的人数占总数的50%,工程技术人员占30%。

  3、开展业务交流和专题学术研讨,做好论文评选工作,定期开展多种形式的专业岗位业务观摩等活动。

  4、开展科技讲座、业务讲座,介绍相关科技动态和应用情况,介绍先进管理方法和手段,提高领导和业务人员的管理水平。

  四、 实施“十一五”规划的主要措施

  1、各级建设行政管理部门要切实加强对城建档案工作的领导,把城建档案事业的发展纳入城市建设发展规划,加大对城建档案事业的投入,保障城建档案机构、人员编制和经费适应城建档案事业发展的需要。研究、制定鼓励、扶持城建档案馆事业发展的各项政策。主动接受档案行政管理部门的监督和指导,积极争取档案行政管理部门的支持。

  2、开展多渠道、多形式的宣传工作,提高全社会的城建档案意识,争取各级领导和全社会对城建档案工作的重视和支持。

  3、积极、稳妥推进城建档案馆内部管理机制的改革,加强内部管理,引入竞争机制,充分调动职工的积极性,推动城建档案社会公益性事业的健康发展。

  4、各地建设行政管理部门制订本地的《城建档案事业“十一五”发展规划》,制订出切实可行的措施,定期或分阶段实施。



关于印发《2005年全省城建档案工作要点》的通知
苏建档(2006)65号

各省辖市建设局,南京、徐州、连云港、镇江市规划局: 现将《2006年全省城建档案工作要点》印发给你们,请结合实际情况认真贯彻执行。

  附:《2006年全省城建档案工作要点》。

江苏省建设厅
二〇〇六年二月二十三日

2006年全省城建档案工作要点

  2006年全省城建档案工作总的思路是:以“三个代表”重要思想为指导, 紧紧围绕城市化和城市现代化战略,认真贯彻《江苏省城建档案管理办法》等法规、规章,切实加强业务建设、队伍建设和法制建设,以《江苏省城建档案事业“十一五”规划》为目标,狠抓城建档案各项基础工作,全面提高城建档案工作管理整体水平,积极探索新形势下城建档案工作发展的新途径、新举措,扎实工作,全面推动城建档案事业的健康发展。

  2006年,全省城建档案部门重点抓好以下几项工作:

  一、认真贯彻实施《建设工程质量管理条例》、《江苏省城建档案管理办法》等法规、规章,加强法规建设,提高以法治档的水平。进行一次全省城建档案工作执法检查,重点检查工程建设档案的编制和报送、城建档案的安全、城建档案的移交以及城建档案违法行为等努力提高以法管档、依法行政的水平。认真贯彻《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号),着力推进城市地下管线工程档案管理工作。针对城乡建设出现的新情况、新问题,出台相关文件,进一步加强建设工程档案管理工作,强化开发区和村镇建设档案管理工作。

  二、加强业务建设,提高城建档案规范化、现代化管理水平。加大城市基础设施和重点工程的业务指导力度,严把城建档案质量关。做好城建档案的收集、接收工作,不断丰富、优化馆藏。研究制订《江苏省城建声像档案管理细则》,促进声像档案的规范化管理。采用现代化管理软件,对城建档案信息实行计算机管理,加快城建档案现代化管理步伐,用现代化管理手段管理和开发档案信息资源。

  三、扎实开展城建档案馆目标管理考评工作,全面提高城建档案工作的整体水平。进一步完善《城建档案馆目标管理考评内容和评分标准》。召开全省城建档案馆目标管理工作现场会,表彰先进,总结经验。对达标满5年的城建档案馆开展复查工作。

  四、开展专题调查研究,组织业务研讨。就城建档案利用收费标准、地下管线档案接收、管理等问题开展调查研究,制订工作方案。进行城建档案编研和声像档案工作业务研讨。

  五、努力拓宽服务领域,积极开发档案信息资源。紧紧围绕经济建设和城市建设的中心工作,切实做好城建档案信息资源的开发利用工作,及时公布城建档案目录,简化利用手续,加强档案的需求预测和研究工作,运用新技术、新手段和新方法开发利用城建档案,提高档案利用率,积极主动为城市建设和社会发展服务。开展深层次城建档案编研工作,编辑高质量的档案参考资料、专题目录和文件汇编,适应城市建设发展的需要。

  六、加强人才的培训和培养,提高档案工作人员的业务水平。编写全省城建档案人员岗位培训教材,加强城建档案(工程档案)人员岗位培训,继续做好城建档案馆工作人员的培训。组织形式多样的业务竞赛。

  七、编制《江苏省城建档案事业“十一五”发展规划》,确定“十一五”期间全省城建档案事业发展的指导思想和奋斗目标、主要任务以及措施。各市结合本地实际,编制本市的《城建档案事业“十一五”发展规划》。

  八、加大城建档案工作宣传力度,扩大城建档案工作的知名度和影响力,增强全社会的城建档案意识,为城建档案事业的发展营造良好的外部环境。编辑《城建档案简报》,及时掌握全省城建档案工作动态情况。

  九、做好省建设档案研究会工作,促进城建档案理论研究水平的提高。组织开展城建档案学术理论研究和交流活动,召开省建设档案研究会第六届会员代表大会暨2006年年会。


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南宁市规章制定程序办法

广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市规章制定程序办法


(2003年4月30日南宁市人民政府令第16号公布)



第一章 总则

第一条 为规范市人民政府规章制定程序,提高立法工作效率,保证市人民政府规章质量,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《规章制定程序条例》(以下简称《条例》),结合本市实际情况,制定本办法。

第二条 市人民政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释适用本办法。

第三条 制定规章,应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规、自治区和本市地方性法规的规定。

第四条 制定规章,必须符合本市实际情况,具有可操作性。

第五条 市人民政府对规章的制定工作实行统一领导。

南宁市法制办公室(以下统称市法制部门)具体负责规章的立项、协调、论证、审查、修改工作。

第二章 立项

第六条 制定规章应当立项。县(区)人民政府、市人民政府有关部门认为需要制定规章的,应当向市人民政府提出制定规章的立项申请。立项申请及相关材料径送市法制部门。

立项申请应当包括以下内容:

(一)规章的名称;

(二)制定规章的必要性;

(三)有关的法律依据;

(四)拟解决的主要问题;

(五)拟采取的主要措施;

(六)规章起草负责人及联系方式;

(七)其它需说明的事项。

市法制部门认为有必要的,可要求立项申请单位附送规章初稿。

第七条 公民、基层群众组织、社会团体、企事业单位认为需要制定规章的,可以向市法制部门提出立项建议。市法制部门应当对立项建议进行研究,答复建议人。

第八条 申请规章立项的,申请单位应当对立法项目的必要性、可行性进行调查研究。

第九条 市法制部门应当根据市委、市人民政府的重大决策和工作部署,结合立项必要性、可行性、成熟性对立项申请进行审查,并于每年年底前拟定下一年度规章立法计划,报市人民政府批准后执行。年度规章立法计划分规章制定工作计划和立法调研计划。

第十条 规章立法计划可以根据实际情况予以调整。有关单位拟增加的计划外项目,按照本规章规定由市法制机构进行立项审查,报市人民政府批准后可以增补为当年规章立法计划。

第十一条 立项申请有下列情形之一的,不予立项或暂缓立项,并书面通知申请部门。

(一)立法思路不符合《立法法》和《条例》确定的立法原则的;

(二)未按要求进行立法调研的;

(三)立法条件不成熟,必要性不充分、不客观的;

(四)已列入国家或自治区立法计划的。

第三章 起草

第十二条 规章由报请立项的单位或具有相应职能的部门起草。市法制部门应当对规章起草工作进行必要的立法指导、协调。

规章涉及若干职能部门的,市人民政府可以确定由一个部门牵头,有关部门共同起草或者由市法制部门起草。

规章内容重要或复杂的,市人民政府可以确定由市法制部门起草。

起草规章可以邀请有关专家或者组织参加,也可以委托有关专家或者组织起草。

第十三条 起草单位应当按照规章立法计划如期完成起草工作;不能如期完成起草工作的,应当向市法制部门书面报告情况,说明原因。

起草单位未按期完成起草工作,又不向市法制部门作出书面说明的,市法制部门可提请市人民政府责令限期报送。

第十四条 起草规章,应当深入基层调查研究,通过书面征求意见和召开座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。市法制部门可派人列席座谈会、论证会、听证会。

起草单位书面征求意见的期限一般不少于10日。

起草单位应当组织召开座谈会,认真听取县(区)有关部门、人大代表、政协委员、基层群众组织以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的,应当召开论证会,听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。

规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的,应当举行听证会。对公众关注程度高的,起草单位可以向社会公布草案征求意见。

第十五条 召开立法听证会的程序按照《条例》第十五条、《广西壮族自治区人民政府立法听证实施办法》的规定执行。

第十六条 起草的规章内容涉及市人民政府其他部门工作的,起草单位应当认真听取其他部门的意见,主动协调;经协商不能取得一致意见的,应当将有关意见与规章送审稿一同上报,并在起草说明中予以说明。

第十七条 规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核,由起草单位集体讨论决定,负责人签署后,报送市法制部门统一审查。

第十八条 报送规章送审稿时,起草单位应当提交下列文件和材料:

(一)报送审查的报告一式5份;

(二)规章送审稿正文一式50份及其电子文本;

(三)规章送审稿说明一式50份及其电子文本;

(四)有关机关、组织和个人对规章送审稿的书面意见;召开论证会、听证会的,应当附有论证会、听证会记录一式5份;

(五)有关法律依据一式5份;

(六)其他有关材料(主要包括调研报告、国内外立法资料等)一式5份。

第十九条 规章送审稿说明应当包括以下内容:

(一)拟规范事项的现状和存在的问题;

(二)起草规章的基本经过;

(三)拟设定的主要制度、措施及其法律依据;

(四)可行性及预期效果;

(五)对不同意见的处理情况及理由;

(六)需要说明的其他问题。

第二十条 规章送审稿不符合本办法第十八条、第十九条规定的,市法制部门可以要求起草单位在15日内补充相关材料。

第四章 审查

第二十一条 规章送审稿由市法制部门统一审查。

第二十二条 规章审查应当实行立法咨询制度。立法咨询员按照规定对政府立法活动提出意见和建议。

立法咨询员由市法制部门负责聘任。

第二十三条 市法制部门应当书面征求县(区)人民政府和市有关部门对规章送审稿的意见,也可以根据需要将规章送审稿发送有关组织和立法咨询员征求意见,并深入基层进行实际调查研究,广泛听取基层有关机关、组织和公民的意见。

第二十四条 规章送审稿内容重要或复杂的,市法制部门应当召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会,听取意见,研究论证。

规章送审稿内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,存在重大意见分歧,市法制部门报经市人民政府批准后可以通过新闻媒体向社会公开征求意见,或举行听证会。

第二十五条 市法制部门在审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。

有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,市法制部门应当进行协调,力求达成一致意见;不能达成一致意见的,市法制部门应当将争议的实质要点及倾向性意见报请市人民政府决定。

第二十六条 规章送审稿有下列情形之一的,市法制部门可以要求起草单位重新起草:

(一)设定的主要制度脱离我市实际或缺乏可操作性,需要重新调查研究的;

(二)在立法技术上存在较大缺陷,需要作全面调整和修改的;

(三)有关部门对规定的主要制度存在较大争议,起草单位未与有关部门协商的。

第二十七条 市法制部门应当在收到规章送审稿之日起2个月内完成对规章送审稿的审查工作。情况复杂不能按期完成的,经市人民政府批准,可以延长1个月。

第二十八条 市法制部门综合各方面的意见,对规章送审稿进行修改,形成规章草案及说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确定的主要制度、措施以及与有关部门协调的情况。

规章草案和说明由市法制部门负责人签署后,提请市人民政府审议。

第五章 决定、公布和备案

第二十九条 规章应当由市人民政府常务会议或者全体会议审议决定。

未列入规章立法计划,以及未经市法制部门统一审查的规章草案,市人民政府不予审议。

审议规章草案时,由市法制部门作说明。也可以由起草单位作说明。

第三十条 市法制部门根据市人民政府常务会议或者全体会议的审议意见对规章草案进行修改,形成草案修改稿,报请市长签署市人民政府令,予以公布。

第三十一条 规章应当自公布之日起30日后施行,但符合《条例》第三十二条有关规定的除外。

第三十二条 规章签署公布后,《南宁政报》、《南宁晚报》和市政府信息网应当及时全文刊登。

《南宁政报》刊登的规章文本为标准文本。

市人民政府印制一定数量的规章文本,供公众查询索取。

规章公布后,市法制部门应当会同起草单位召开新闻发布会,市新闻媒体单位应当做好规章的宣传工作。

第三十三条 规章公布后,市法制部门应当依照《法规、规章备案条例》在30日内将规章文本及说明向国务院、自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

第六章 解释、修改和废止

第三十四条 规章有下列情况之一的,由市人民政府解释:

(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。

规章解释由市法制部门按照审查程序提出意见,报请市人民政府批准后公布。

规章解释同规章具有同等效力。

第三十五条 有下列情形之一的,有关行政主管部门或者市法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议:

(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的;

(二)规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的;

(三)规章规范的社会实际情况发生重大变化的;

(四)其他应当修改、废止规章的情形。

修改、废止规章,参照规章制定的有关规定执行。

规章修改后,应当及时公布新的规章文本。

第七章 附则

第三十六条 政府立法活动所需经费应当列入市法制部门的行政专项经费,由财政予以保障,确保规章制定工作的顺利开展。

第三十七条 规章外文译本由市法制部门组织编译、审定;规章中外文版本汇编工作由市法制部门负责。

第三十八条 市人民政府提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案的制定程序,参照本办法的有关规定执行。

第三十九条 本办法自2003年6月1日起施行。2000年9月4日市人民政府发布的《南宁市制定行政规章暂行办法》(南府发[2000]91号)同时废止。






  【内容提要】本文拟从检察权的定性、内容和我国检察工作的司法规律内涵入手,探索二者的本质,结合时代要求探讨科学配置检察权的必要性。笔者针对现有检察权配置中存在的薄弱点进行分析,并尝试充实、改进和完善现有检察权配置,以达到反映、体现司法规律的目的,最终促进社会和谐。
  【关 键 词】检察权 配置 司法规律 和谐

检察权的科学配置是完善检察工作机制的重要课题,它也是检察制度有效运行的前提。万事万物皆有规律,检察工作也有其自身的规律可循,只有在配置检察权的过程中反映和体现司法规律,才能真正谈得上是科学、合理地配置检察权。当前,检察权在定位、实践中都存在诸多不足,在某些方面没有很好地遵循司法规律。笔者拟通过本文探讨检察权的实质、我国检察工作司法规律的内涵及如何科学、合理配置检察权,以满足十七大对司法工作提出的新要求,促进检察职能的有效发挥。同时,笔者也认为,合理配置检察权所依据的司法规律应具有我国独有的特色、符合我国现阶段国情,所谓实事求是、与时俱进就是这个道理。
一、检察权的性质及内容
谈到检察权的配置如何反映和体现司法规律,首先必须明确检察权的实质是什么,通俗的说法就是“检察权是什么”。围绕“检察权是什么”这个问题,我们来探究它的性质和内容。
随着司法体制改革的深入,理论界对检察权性质的界定众说纷纭。检察权性质的清晰界定关系到检察机关自身的定位和检察改革的方向问题,性质的界定发生偏差,势必全盘皆乱。目前理论界有四种说法,无论是行政权说还是司法权说,抑或是司法、行政双重属性说,或是法律监督权说,都没有很好地界定清楚检察权的实质所在。检察权的性质是由国家的政体决定的。前三种观点是建立在“三权分立”的政治体制基础之上的,没有立法权、司法权和行政权的三足鼎立,又何来检察权在立法权与司法权或是两者皆有之间的艰难抉择呢?诚然,检察权不是立法权,但也绝不能模糊化地包容进其他两种权力之中。
首先,检察权不是一种行政权。纵观西方国家的检察机关设置和我国的检察院组织形式,无论它是以何种形式存在,是隶属或是独立存在,均不是作为一般的行政机关来运行和管理的。再则,一旦检察权沦落为行政权的一种,那么它的监督功能和制约功能就将荡然无存,极易被各级行政权力机关操控,从而滋生腐败、丧失其存在的作用和意义。再则,检察权所包含的一切职能均是由全国人民代表大会及其常务委员会授予,检察权的产生与最高行政机关没有任何关系,不可能是行政权的一种。
其次,检察权不是司法权。持司法权说的学者认为检察官与法官本质上是一样的,仅仅是职务上的分工不同,二者具有等同性,检察官与法官一样执行着司法领域的重要职能。狭义的司法权仅指审判权,检察权是与审判权截然不同的一种权力但又不得不依附于审判权而得以实施,有“准司法权”之说。但“准司法权”毕竟不同于“司法权”。审判权更多的是对实体的裁量,而检察权更多的是对程序的裁量,比如对审查批捕的案件必然做出批捕或不批捕的决定,对审查起诉的案件必然做出起诉或不起诉的决定,对审判机关的判决必然做出抗诉或不抗诉的决定。这些决定都是程序性的,用时也是必然的。同时,除去以上权能之外,检察机关还享有侦查权和法律监督的权能等。
检察权将检察权勉强界定为行政权或是司法权,抑或是二者兼而有之的混合体,均是受到三权分立政治体制的局限所致。诚然,在三权分立学说的影响下,采用该学说的国家的达到了立法权、司法权、行政权的制约和平衡的效果,但也将一些本不属于这三种权力性质的其他权力一股脑包纳进来,检察权就是在这种大前提下有了以上三种性质说法。在一些国家,检察权一个时期隶属于司法行政机关,一个时期又属于司法机关,它既是“带有司法色彩的行政机关”,又是“富含行政意味的准司法机关”,从而让检察权陷于尴尬的境地。
再次,检察权不是法律监督权。我国摈弃了三权分立的政治体制结构,而是突破性、历史性地采用了人民代表大会制度,从而在根源上断绝了检察权非此即彼并的可能。在我国,检察制度是由人民代表大会制度决定、产生的,检察机关是国家权力结构的重要组成部分。作为由人民代表大会产生并向人民代表大会负责的国家机关,检察院专门行使检察权,履行法律监督职能。根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,检察院被定性为法律监督机关,部分学者也据此认定检察权是法律监督权,认为这正是对实然状态的如实反映,但据此就将检察权定位为法律监督权也是缺乏法理依据、违背司法实践的。
第一,司法监督权并不能涵盖检察权的全部内容。对一个事物的性质进行界定,必须涵盖其全部或至少是实质性的内容,如果这个所谓的性质无法容纳它所定义的事物,毫无疑问,这个界定是存在问题的。
检察权包括公诉权、侦查权和监督权等诸多内容。其中,公诉权是指对侦查机关侦查终结的案件进行审查起诉或根据审查结果作出不起诉处理的权力,它既包括出庭支持公诉的权力,也包括对人民法院判决结果不予认同而抗诉的权力。侦查权是指检察机关有权对部分特殊案件进行直接受理和侦查,比如贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪等。检察机关中专设反贪局、渎侵局对该类犯罪进行立案侦查。监督权也是检察机关的重要职能之一,检察机关通过对刑事案件立案侦查活动、审判活动、裁判活动、裁判的执行情况进行监督,从而达到制约审判及其后续执行情况的目的,实现最大程度上的公平正义。通过以上分析,仅以“法律监督权”来界定检察权的性质,是不够完满的,引用代数中的集合的概念,如果检察权是母集,那法律监督就是它的一个子集。
第二,监督权要求监督者与被监督者之间的不存在利害关系,二者之间的权力应该是完全隔离的。而检察机关一边代表国家提起诉讼,一边监督法官的行为,本身已失去监督者本该有的超脱和客观。同时,作为监督者,地位应该比被监督者更超然,但实践中检察机关相对于法院显然不具有这种优势地位。
第三,法律监督权与检察权之间并非完全重合。将检察权定位为一种法律监督权违背了检察权诞生之初公诉犯罪的本意,也无法解释检察机关享有对部分特殊案件的侦查权的事实。
因此,检察权也不是一种法律监督权。
检察权的性质究竟是什么?检察权本身就有其独立存在的价值,它不依附于行政权,也不附属于司法权,更不是二者的简单集合,当然也不能用法律监督权就能简单概括之。毋需给检察权扣上一个冠冕堂皇的头衔,检察权就是检察权,它的职能决定它的性质,它的职能随着社会的发展,顺应司法规律而发生微妙的变化,它的配置必须符合我国现时的国情,为社会主义现代化事业发展服务。
二、检察工作的司法规律及现实要求
检察机关肩负着控诉犯罪、维护国家工作人员清正廉洁、监督法院审判工作等诸多重任,要恪尽职守就必须正确认识并自觉运用司法的客观规律,在配置检察权和行使检察权的过程中遵守司法规律。我们试图正确认识检察工作的司法规律并以之为依据配置检察权时,必须立足于人民民主专政的社会主义国家这一国情,以马克思主义、邓小平思想为指导,结合我国改革开放、创建和谐社会的契机,才能真正把握检察工作的司法规律。
规律似乎应是放之四海而皆准,似乎不应受时间和国界的约束,实则不然,应该具体问题具体分析。规律有两种,一种是自然规律,它的运行和发展不以人的意志为转移;另一种是社会规律,它包含了人为因素并受其影响。司法规律是一种社会规律,它受到时代、政治和国情等诸多因素的影响,在国与国之间,甚至是一个国家的不同历史阶段,都有不同的解读。我们在此探究如何配置检察权才能反映和体现司法规律,首先应该解读现今我国国情和发展诉求对司法规律的影响。
我国处于改革开放渐入佳境的新时期,经济发展、社会变革、贫富分化加大、社会矛盾逐渐尖锐,既带来正面的经济腾飞,但也带来一系列的社会矛盾。在矛盾凸显的今天,党提出“和谐社会”的号召,只有化解矛盾、促进和谐,才能为经济发展和社会进步保驾护航。我国社会处于剧烈的变革期,新的理念和思维在不断产生、发展,党又提出科学发展观、“与时俱进”,破除僵化的思维模式。检察机关的职能和使命决定了它站在处理社会消极面影响的风头浪尖,如何促进和谐,如何变通思想,只有突破了这两个难点,才能真正理解我国检察工作的司法规律,从而合理配置检察权。
第一、检察工作必须以公平正义为诉求。检察权的设置必须符合维护公平的原则,检察权中的法律监督权即是对公平正义的保障。检察机关履行法律监督权的前提是其具有实质上的独立身份并享有监督者的优势地位。但在实践中,由于检察机关的独立身份没有得到实质上的保障,法律监督权更多停留在理论范畴。实际上,不但没有系统的制度和细化的法律规定对法律监督权予以规范,相反,检察机关相对于法院而言并没有任何优势可言,对审判进行监督多体现在抗诉一项,甚至于抗诉而言,每年也是凤毛麟角。此外,检察机关的双层领导体制、地区财政拨款的经费模式,使检察机关受制于地方行政机关的控制,监督权的行使举步维艰。
第二、检察工作必须以和谐为导向。检察机关的第一要务就是打击犯罪、消除社会矛盾、促进社会和谐。所谓“和谐”就是指存在差别的各个成分可以相互协调地联系在一起。促进和谐、建立法治社会本就是检察工作的应有之义。检察权的设置也应趋向于解决社会矛盾、维护社会和谐。为此,检察院在处理刑事案件过程中应当尽量通过调解的办法解决矛盾纠纷,做到能调则调,调诉结合,案结事了,努力实现社会关系的和谐、和睦。
第三、检察机关必须加强侦查职能,大力打击职务犯罪。我国古代对职务犯罪问题就非常重视,从法家的“治吏思想”到朱元璋的“剥皮实草”,历朝历代都注意打击职务犯罪问题。随着经济发展和人们思想观念的变化,职务犯罪问题日趋严重,加大打击腐败问题符合我国的司法规律。腐败问题成为国家机器上的“眼中钉”、“肉中刺”,胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出要切实改进党的作风,着力加强反腐倡廉建设,扎实推进惩治和预防腐败体系的建设。
综上所述,检察工作的司法规律即在于检察机关如何运行才能最大限度满足现实的要求和既定的诉求,如何才能符合检察权自身定位的要求。笔者通过以上论述,理清了检察权的定位和司法规律对检察工作的要求,在以下篇幅中,笔者拟构建理性的检察权配置。
三、关于检察权合理配置的法律构想
为使检察权的配置能反映和体现司法规律,提高检察机关的职能水平和工作效率,对检察权的配置必须重新思考。考虑检察权的合理配置有一个前提,那就是如何改变我国现有的检察机关设置模式。现有的类似行政机关的级别设置、晋升模式和财政来源无法保证检察权各项权能的贯彻落实,更使检察机关的定位陷入尴尬的境地。不破不立,唯有改变现有模式,才能从根本上摆脱检察权对行政权的依赖从而实现实质上的独立。
第一、改变现有的检察长和检察官任命、任职程序。最高人民检察院检察长的产生由最高人民代表大会及其常委会任命并对其负责,地方各级检察院的检察长由上一级检察院的检察长提名,由同级人民代表大会及其常委会任命并对其负责。各级检察院的检察长和检察官受到同级人大及其常委会的监督。
第二、取消检察人员的行政职级,按照《人民检察院组织法》规定的法律职务来管理检察人员。长期以来,法律职务与权、责、福利的脱钩不仅混淆了检察人员与一般公务人员的区别,而且容易助长官本位思想,不利于检察官队伍的业务建设和检察文化建设,对检察权的行使有害无利。
第三、建立检察官和事务官两套管理系统,两者的任免、考核、奖惩模式完全不同。给检察官配备专门的助理和协勤,各司其职,使事务上的处理为业务上的精进服务。
第四、改变检察机关经费由地方财政拨款的模式,改由中央财政拨款。这样可有效防范地方势力对检察权行使的牵制。建立有别于公务员的检察官工资序列,建立健全可行的激励机制,激发检察官提升业务水平的能动性。
实现以上前提之后,笔者拟探讨如何配置检察权以反应和体现司法规律。诚然,我国目前的检察权配置尽管存着问题,但其职能性质与我国的国情还是基本相符的,弊端产生的根本原因是检察机关设置模式上的问题,在修正设置模式之后再来谈检察权的重构,可在原有基础上进行适当的完善。
(一) 拓展公诉权能
拓展公诉权能体现在两个方面,一是拓宽公诉权的广度,一拓深是公诉权的深度。
1、从拓展公诉权的广度入手,赋予检察机关对行政诉讼、民事公益诉讼的起诉权。为何应当赋予检察机关提起行政诉讼和民事公益诉讼的权力?有两种理论支撑:一是基于检察机关依法享有法律监督权能从而衍生的对行政权的制约功能;二是检察机关行使检察权是基于对国家及社会利益的代表性。赋予检察机关行政诉讼权、民事公益诉讼权具有必然性和迫切性。
其一、行政违法现象层出不穷,司法制衡势在必行。二战后,各国纷纷加强对经济的干预和对社会的控制,行政机关空前发达,行政权力不断膨胀。我国没有三权分立的权力制约,检察权中尽管包含了法律监督的权能,但并没有落实到具体、细化的法律规定中,对行政权的制约更是薄弱。我国创建了由普通法院对政府行政行为中程序违法部分进行监督的体制,在一定程度上制约了行政机关的行政违法行为。但法院对违法行政行为的审查具有局限性,因此将检察机关引入行政诉讼具有重大意义。
同时,行政法维护的是一种公法关系,公法关系维护的不是个人的利益,更重要在于促进公共利益。法院对行政行为的审查仅从程序上进行考量是欠妥的,行政诉讼的目的不仅是为挽回行政相对人的损失,更多是从行政法的角度审查行政行为实体内容的合法性从而达到监督行政机关依法行政的目的。此外,行政诉讼对没有特定受害人、损害公共利益的行政行为因无人提起诉讼而不予监督是存在问题的,检察机关应对该类案件提起行政诉讼。
当然,检察机关并不是针对任何行政诉讼都越俎代庖地行使诉讼权。对于有受害人的具体行政行为,因案件有合法的原告,检察机关不便于行使诉权;对于行政决定违法,没有具体行政相对人或是对具体行政相对人有利但却危害国家和社会公共利益的,应由检察机关行使诉讼权,维护公共利益。
其二、公害案件屡有发生,检察院行使民事诉讼权存在必要性。随着经济的发展,环境污染问题被抬上前台。国家提倡可持续发展,反对以环境为代价换取经济增长。我国目前对于因污染等原因造成的公害事件一般由行政机关予以处理,包括对造成污染的单位或个人进行行政处罚,调停侵权行为人与被侵权人之间的赔偿问题。双方当事人对处理结果不服的,可以申请复议、向法院提起民事诉讼。
但并是不所有的环境污染侵权案件都存在具体的受害人,对于不存在具体受害人、而社会公共利益又确受危害,或是受害人众多、只能以集团诉讼的方式来进行诉讼时,可由检察院行使诉讼权。这样不仅可以打击危害公共利益的违法行为,也可对类似违法行为形成强有力的威慑作用从而在一定程度上遏制该类现象的发生。
其三、现行《行政诉讼法》对检察机关监督民事、行政案件的权能规定不能满足需要。检察机关的民行机关可以对法院判决的民事、行政案件提起抗诉,利用抗诉权在一定程度上制约民事、行政案件的判决。但这是远远不够的。该权能仅是对法院审判结果的监督,它没有包含对公益受损的救济功能。在缺失原告的状况下,法院无法对危害国家和社会公共利益的行政行为和民事行为进行审理和处罚,更谈不上检察机关对它的监督和制约。因而检察机关对民事、行政案件的抗诉权无法替代其对案件的诉讼权,增加公诉权的内涵具有重大意义。
2、从拓深公诉权的深度着眼,加大诉讼裁量权、落实量刑建议权。我国现有的公诉权中可自由裁量的范围较窄。例如对不起诉案件的处理可谓谨小慎微,条件严苛;检察机关对案件的量刑建议权也仅停留在立论探讨阶段,在实践中往往是纸上谈兵,对法院的判决没有任何影响。实践中,自由裁量权不但可使用范围小,而且客观上收到各种条件的约束,使用频率很低。再谈检察机关的不起诉权,上一级检察机关往往将下级检察机关的不起诉率圈定在一个较低的范围,从而迫使一些本该作不起诉处理的案件被诉至法院,当宽不宽,背离了宽严相济的刑事司法政策的本意。为顺应司法规律、节约诉讼成本,可在案结事了的前提下适当放宽检察机关的不起诉权。
此外,建立暂缓起诉制度也是顺应司法规律的做法之一。目前在许多国家和地区建立了暂缓起诉制度,检察机关对拟定作不起诉处理的犯罪嫌疑人设定一定时间的考验期,考验期满才作出不起诉处理,它有别于直接作不起诉处理的做法,更加审慎、合理。我国可根据国情批判性地法律移植这一制度,这是检察机关诉讼裁量权的一种变革和进步,更能体现司法规律。
(二)加强侦查监督权和诉讼监督权
检察机关的法律监督权包括刑事立案监督权、侦查监督权和对诉讼活动的监督权等。这几项权能均有待加强,尤其是对侦查活动和诉讼活动的监督亟待加强。
1、对侦察活动的监督和引导。侦查活动进展的情况对案件的公正处理、检察机关审查起诉活动能否顺利进行有着举足轻重的作用。对侦察活动的监督应包括三个方面:一方面是对侦查活动中的程序是否合法有效的监督;二是对侦查活动过程中办案人员的职务廉洁性的监督;三是对侦查过程中办案水平和效果的监督。目前我国检察机关对侦查人员的办案过程的监督和控制几乎是一片空白。我国可尝试性地将检察官引进公安机关的侦查过程并给予侦查人员引导、对证据的提取提供建议。这样可大大提高侦查效率和诉讼,并使整个案卷的制作更加符合诉讼的要求。
2、强化对诉讼活动的监督。目前检察机关发现诉讼过程中有违法行为时,一般是向有关机关提出纠正通知,收效甚微。检察机关应加强对诉讼活动的监督职能,发现有违法行为后根据行为违法的情况、可能影响案件处理的公正性时,可依法分别对违法人员作出回避、改变案件管辖权,甚至是追究刑事责任的决定。
(三)赋予检察机关适当的调解权
随着社会发展,人口的逐年增长,城乡变革的加剧,刑事犯罪也在不断增多。相当数量的案件存在赔偿问题和化解矛盾的需要,除了交通肇事等极少数几个罪名就赔偿数额有相对具体的规定外,更多罪名就民事赔偿一块的规定仍是一片空白。这就给案件双方当事人达成和解、案结事了制造了障碍。要达到化解矛盾的效果,就需要检察机关居间调解,检察机关调解权的确立有重大意义。
第一、有利于及时化解矛盾、消弭社会对立面、促进和谐。调解权的设置符合当前国情和司法规律。由于目前检察机关不具有调解争端、化解矛盾的主体资格,不享有化解矛盾的权能和承担相关责任,对刑事案件的调解仅局限在极少数案件,不符合当前建设和谐社会的需要。